Tendencias Actuales en la Regulación de Cargos de Terminación Móvil: reducciones más rápidas y pronunciadas de cargos y su relevancia para América Latina

Cuando un operador móvil termina una llamada proveniente de un operador fijo o de otro operador móvil cobra al operador que originó la llamada un cargo por completarla. Estos pagos por concepto de interconexión se denominan generalmente cargos de terminación móvil (CTM). Los CTM han sido objeto de extensos debates regulatorios en los últimos años en los países que siguen el principio “quien llama paga” (QLLP) ya que, en ausencia de regulación, éstos cargos son a menudo fijados muy por encima de costos, lo cual afecta de manera negativa a los consumidores y a la competencia en el mercado móvil. En consecuencia, diversas autoridades alrededor del mundo, incluyendo varias en América Latina, han regulado los CTM para alinearlos con los costos de prestar el servicio de terminación en redes móviles. En este proceso, se observa que a medida que ha incrementado la experiencia y el entendimiento sobre la regulación de cargos de interconexión a nivel internacional y que los mercados de voz móvil han madurado, alcanzando altos niveles de penetración y cobertura geográfica del servicio, el enfoque regulatorio hacia los CTM está evolucionando hacia la implementación de metodologías de costos más simplificadas que están llevando a reducciones de cargos más rápidas y pronunciadas. En este contexto, se observa igualmente que a pesar de haberse adoptado reducciones en el pasado, en ciertos paises de Latinoamérica los CTM siguen siendo altos. Por tanto, es recomendable que, en el marco de los procesos de revisión de CTM a llevarse adelante en países como Brasil, Chile y Perú durante los próximos años, las autoridades regulatorias sopesen nuevos enfoques que resulten en CTM orientados a costos y beneficien a los consumidores.

Bajo el  principio QLLP, la red que origina la llamada paga un cargo mayorista al operador que la termina y luego pasa dicho costo al consumidor en la forma de precios minoristas.[1] Este sistema da a los operadores móviles el incentivo y la capacidad de cobrar elevados cargos de terminación debido a dos razones principales. La primera de ellas es que al no deber el destinatario pagar por recibir llamadas, en general no es sensible al nivel de CTM establecido por su operador (que termina la llamada) y tiene poco o ningún incentivo para cambiar de prestador de servicios si tales CTM son fijados por encima de costos. La segunda razón se debe a que generalmente no existen buenos sustitutos por el lado de la demanda para los servicios de terminación móvil. Por tanto, cada operador móvil es calificado como un monopolista en el mercado mayorista de terminación en su propia red. Este monopolio se sustenta en que actualmente una llamada al número telefónico de un determinado suscriptor sólo puede ser terminada por el operador que administra ese número.

Ahora bien, los CTM establecidos por encima de costos generan una serie de problemas, incluyendo (i) elevados precios por llamadas fuera de red, (ii) un menor consumo de minutos móviles y (iii) potenciales distorsiones competitivas en el mercado que afectan operadores de menor escala y con patrones de tráficos asimétricos. Para enfrentar estos problemas, durante la última década numerosos reguladores de países que operan bajo el sistema QLLP comenzaron a regular los CTM. En un principio, las autoridades que emplearon modelos de costos para establecer los CTM mayormente usaron metodologías basadas en costos incrementales de largo plazo (CILP)[2] más un margen correspondiente a costos conjuntos y comunes (metodologías también denominadas CILP+). Ello resultó en importantes reducciones de CTM lo cual apunta al carácter excesivo de los CTM con anterioridad a la regulación. Por ejemplo, un reciente estudio encontró que el CTM promedio en una muestra de 37 países se redujo en cerca de un 44% entre 2005 y 2009.[3] Igualmente, en la Unión Europea (UE), una región que ha estado a la vanguardia del uso de la regulación sectorial para alinear los CTM a costos, los cargos promedio se redujeron en casi 55% entre 2008 y 2011.[4]

Ahora bien, CILP+ aún permite que ciertos costos no atribuibles directamente a la terminación móvil sean incluidos en el CTM (vgr., gastos generales corporativos, costos de espectro). Por ello, cargos basados en CILP+ pueden a menudo estar inflados. Si bien la inclusión de este tipo de costos en los CTM tuvo justificación en mercados de voz móviles incipientes como mecanismo para subsidiar la adquisición de usuarios y el despliegue de redes móviles, a medida que tales mercados han evolucionado y madurado dicha justificación inicial ha venido perdiendo fuerza. Reconociendo este hecho, algunas autoridades han comenzado a fijar los CTM empleando un enfoque de costeo más simplificado denominado “CILP puro”. El cambio está dirigido principalmente a excluir del cargo regulado los antes referidos costos conjuntos y comunes no relacionados con la terminación móvil y así lograr que los CTM estén mejor alineados con los costos evitables del servicio de terminación, vale decir, los costos que un operador evitaría incurrir si no ofreciera dicho servicio. Este nuevo enfoque está siendo implementado principalmente en la UE en función de una recomendación de la Comisión Europea (CE) dictada en 2009 sobre esta materia. Sin embargo, países en otras regiones como Colombia y Kenia han igualmente regulado los CTM con base en CILT puro.

La experiencia internacional estudiada indica que este cambio se refleja en importantes reducciones de CTM. Por ejemplo, en países miembros de la UE que han implementado la recomendación de 2009 antes referida, se espera que los CTM se reduzcan en cerca de 75% en promedio en comparación con el cargo medio de 2011 vigente en la UE de 3.98 centavos de Euro por minuto. (Cuadro 1)

Como parte de la corriente hacia la orientación de los CTM a costos, los reguladores de los países mencionados en el cuadro anterior están adoptando reducciones más pronunciadas y cronogramas de reducciones (glide paths) más rápidos. Por ejemplo, las reducciones anuales de CTM son entre dos y siete veces mayores que en rondas  de regulación anteriores mientras que los glide paths están siendo acortados en la mayoría de los casos (Cuadro 2). Tales reducciones de CTM se espera que resulten en una disminución de los precios minoristas de llamadas móviles, un incremento en el uso de servicios móviles y en reducciones en el diferencial entre llamadas dentro y fuera de red.

En América Latina varios reguladores han reconocido la relevancia de los CTM para promover mayor competencia en el mercado móvil en beneficio de los usuarios. En 2011, por ejemplo, los reguladores en Colombia y México dieron pasos relevantes para orientar los CTM a costos. En Colombia, la Comisión de Regulación de las Comunicaciones (CRC) adoptó una metodología basada en CILP puros y estableció unos cargos- objetivo para Enero de 2015 de aproximadamente 2.28 US¢/min –menos de la mitad de su nivel actual. En México, una serie de decisiones dictadas por la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) en las cuales se  dirimieron controversias de interconexión resultaron  en considerables reducciones de CTM en 2011. Empleando una metodología basada en CITLP+, México ha impuesto unos de los CTM más bajos de la región a alrededor de 3.15 US¢/min.

En otros países como Brasil, Chile y Perú, se espera que las autoridades regulatorias inicien procedimientos de revisión de los CTM dentro de los próximos 24 meses. Brasil, por ejemplo, tiene uno de los CTM más elevados de la región rondando los 25.5 US¢/min (a mediados de 2011), monto más de ocho veces superior que los cargos fijados por COFETEL en México. Teniendo en cuenta que los CTM no se encuentran regulados en Brasil, la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL) ha contratado consultores externos con el objetivo de desarrollar un modelo para fijar CTM orientados a costos dentro de los próximos dos o tres años. En Chile y Perú, por otro lado, la regulación actual de CTM estará vigente hasta enero y septiembre de 2014, respectivamente. Los procesos de revisión serán probablemente iniciados dentro de los próximos 12 a 18 meses, lo cual representa una buena oportunidad para considerar la revisión de la metodología empleada para fijar los CTM que ha permanecido mayormente estática en las últimas rondas de regulación en ambos países. Adicionalmente, Chile y Perú emplean variaciones de metodologías CILP+, permitiendo importantes márgenes en el CTM para costos compartidos y comunes que no se encuentran vinculados con la terminación móvil. Por ejemplo, en Chile, donde los CTM se ubicaban aproximadamente en 13.72 US¢/min a finales de 2011, se incluye dentro del cargo regulado asignaciones para costos gerenciales como la los gastos en publicidad, entre otros. En Perú, donde el CTM del principal operador eran de 6.22 US¢/min a finales de 2011, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OISPTEL) basa el cargo regulado en los costos históricos incurridos por los operadores móviles los cuales no necesariamente reflejan los costos de un operador eficiente. El OSIPTEL igualmente emplea prolongados glide paths lo cual genera que los CTM regulados permanezcan significativamente por encima de los costos eficientes de terminación.

Es importante resaltar en este tema que, considerando la madurez y evolución del mercado de voz móvil,  la experiencia en la UE y otros países demuestra que los consumidores se benefician cuando las autoridades de regulación imponen reducciones para orientar los CTM a costos y promover mayor grado de competencia en el mercado. Considerando los beneficios de este tipo de intervención, los países en la región latinoamericana deberían sopesar los beneficios de revisar y simplificar las metodologías de costos empleadas para fijar los CTM, eliminando la inclusión de costos no relacionados con la terminación móvil y dejando a un lado el uso de glide paths excesivamente largos que retrasan de manera injustificada los beneficios de CTM orientados a costos para el consumidor.



[1] La mayoría de los países en el mundo se aplica el principio QLLP.   Por otro lado, bajo el principio “quien recibe paga” (QRP), no se intercambian pagos a nivel mayorista y los CTM se fijan efectivamente en cero. Por tanto, la regulación de los CTM no es un tema relevante en países que usan EQRP como Canadá, Singapur o Estados Unidos.

[2] CILP puede ser definido en ciertos casos como “costos incrementales totales a largo plazo” (CITLP).

[3] Telecommunications Management Group, Inc., MTR Update, 2010.

Por
Es abogado especializado en regulación y competencia en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Con más de 12 años de experiencia, actualmente se desempeña como Vicepresidente, Legal y Regulatorio en Telecommunications Management Group, Inc., en donde asesora a operadores, organismos multilaterales y reguladores en la definición e implementación de estrategias y políticas regulatorias, incluyendo en diversos temas vinculados con la interconexión de redes móviles. Con anterioridad, trabajó en la Comisión Nacional de Telecomunicaciones de Venezuela, en donde participó en el equipo encargado de diseñar la regulación para la apertura del sector a la competencia. Se graduó de abogado en la Universidad Católica Andrés Bello de Caracas, Venezuela y tiene una Maestría en Derecho de la Universidad de Chicago, donde fue becario Fulbright.

3 Comentarios

  1. Interesante y necesario para traer justicia a los usuarios de servicios que generan ingresos multimillonarios… un aspecto a considerar es el esquema de tasación en la interconexión, es decir, la tendencia o no, que las compensaciones sean con base en capacidades (transporte o portador) y no en los minutos como hasta ahora ha sido una costumbre que no trae beneficios económicos como economías de escala para el operador solicitante…

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