La agenda regulatoria de telecomunicaciones en Perú

Si bien todos los países concuerdan en los objetivos que se proponen alcanzar con respecto a las telecomunicaciones (expansión de infraestructura, cierre de brechas de cobertura, mercado competido, tarifas asequibles, calidad de servicio, usuarios informados y con disponibilidad de opciones a elegir, seguridad de la información), cada país lleva a cabo su propia política regulatoria caracterizada por su marco institucional y legal.

En efecto, en unos países el marco institucional es tal que la autoridad encargada de la política sectorial es la misma que regula el sector, mientras en otros países ambas entidades están separadas.

Igualmente, existen países donde una misma entidad está encargada de la regulación y de la represión de prácticas anticompetitivas, mientras en otros son entidades diferentes las que cumplen cada una de dichas funciones. Por ejemplo, mientras en Chile la entidad a cargo de la regulación es la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel), perteneciente al Ministerio de Trasportes y Telecomunicaciones (MTT), y las autoridades encargadas de la competencia son la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC); Perú tiene al Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) como organismo regulador y promotor de la competencia en telecomunicaciones, el cual depende de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) —el regulador no forma parte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) que es la entidad encargada de la política sectorial—.

A su vez, el marco legal también difiere en cada país. Por ejemplo, mientras en Chile muchas leyes – tales como la de portabilidad numérica (Ley Nº 20471 del 2010) o neutralidad de red (Ley Nº 20453 del 2010) que modifican la Ley General de Telecomunicaciones (Ley Nº 18168 de 1982); en el caso de Perú la Ley General de Telecomunicaciones (Decreto Supremo Nº 013-93-TCC de 1993) no ha sido modificada, ya que muchas otras leyes —tal como la de portabilidad numérica móvil (Ley Nº 28999 del 2007)— no la modifican sino que son normas separadas.

Por tanto, antes de pasar revista a la agenda regulatoria de telecomunicaciones en Perú es necesario comprender el marco institucional y legal que le da soporte.

Marco institucional

Las principales instituciones que emiten normas vinculadas al quehacer de las telecomunicaciones son las seis que se muestran a continuación:

Institución Sector Funciones
1 Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) Telecom ·  Responsable de la política telecom del país

·  Otorga y revoca concesiones

·  Representa al Estado en las organizaciones internacionales y en la negociación de tratados

·  Administra el uso del espectro radioeléctrico

2 Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) Telecom ·  Fondo destinado a la provisión de acceso universal, y se encuentra adscrito al MTC

·  Formula los proyectos regionales en marco de la red dorsal nacional de fibra óptica (RDNFO)

3 Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) Telecom ·  Organismo regulador y promotor de la competencia adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros

·  Sus funciones son supervisar, regular, normar, fiscalizar y sancionar, solucionar controversias y solucionar reclamos de usuarios

4 Congreso de la República Multisectorial ·  Se encarga de emitir las leyes, tanto por iniciativa legislativa, como del Poder Ejecutivo

·  La función legislativa comprende el debate y la aprobación de reformas de la Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación

5 Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) Multisectorial ·  Promueve la incorporación de inversión privada en servicios públicos y obras públicas de infraestructura

·  Es el encargado del proceso de licitaciones de espectro y de los proyectos formulados por FITEL

6 Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) Multisectorial ·  Tiene como funciones la promoción del mercado y la protección de los derechos de los consumidores (multisectorial)

·  Tiene la competencia exclusiva para investigar y sancionar los actos de competencia desleal desarrollados mediante la actividad publicitaria

·  La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas tiene como función velar para que las entidades del Estado no impongan barreras burocráticas

Fuente: elaboración propia en base a información de cada institución

Por supuesto, existen otras instituciones que ocasionalmente también intervienen emitiendo normas en el sector. Por ejemplo, el Ministerio del Interior con respecto al robo de equipos celulares.

Marco legal

Con respecto al marco legal, para propósitos de exposición podemos estructurar la normativa de telecomunicaciones en cinco grandes temas, los que a su vez comprenden diferentes normativas asociadas a ellas, tal como se muestra en la tabla siguiente:

Tema Normativa
1 Marco general ·     Ley general de telecomunicaciones

·     Política nacional de banda ancha

·     Marco institucional

·     Aportes de operadores (por regulación, canon, concesiones, etc.)

·     Calidad regulatoria

2 Infraestructura ·     Plan nacional de atribución de frecuencias, numeración y señalización

·     Licitaciones de espectro

·     Red dorsal nacional de fibra óptica (RDNFO) y proyectos regionales

·     Plan satelital

·     Televisión digital terrestre (TDT)

·     Ley de antenas

·     Operador de infraestructura móvil rural (OIMR)

·     Acceso y compartición de infraestructura

·   Sistema de Mensajería de Alerta Temprana de Emergencias (SISMATE)

3 Competencia ·     Normas de interconexión, interoperabilidad y comercialización de tráfico

·     Determinación de proveedores importantes

·     Operador móvil virtual (OMV)

·     Portabilidad numérica

·     Neutralidad de red

·     Represión de conductas anticompetitivas y competencia desleal

·     Solución de controversias

4 Usuarios ·     Condiciones de uso

·     Registro de abonados e información de celulares robados

·     Reglamento de tarifas

·     Sistema de Información y Registro de Tarifas (SIRT)

·     Calidad de servicio y atención

·     Reclamos de usuarios

5 Fiscalización ·     Supervisiones

·     Sanciones

Fuente: elaboración propia en base a la normativa del sector

Cada normativa está asociada a un conjunto de normas. Por ejemplo, el Texto Único Ordenado de las Condiciones de Uso ha tenido más de 15 modificaciones desde el año 2003.

Observamos que muchas normas pueden cumplir varias funciones. Por ejemplo, la normativa de calidad de servicio promueve la competencia a la vez que protege al usuario.

Cabe resaltar que estamos limitando el cuerpo normativo a las telecomunicaciones. Si nos extendemos a las TIC (gobierno electrónico, dinero electrónico, historia clínica electrónica, protección de datos personales, delitos informáticos, políticas de innovación, entre otros.) la normativa a considerar sería mucho mayor. Además, existe una normativa asociada a las Asociaciones Público Privadas (APP) que impacta en los proyectos de inversión pública y es transversal a los proyectos de infraestructura en telecomunicaciones. Todo ese marco normativo tampoco lo estamos considerando, a pesar de que existe una agenda enorme sobre ello (a raíz de las continuas adendas a los proyectos de inversión pública que luego estuvieron vinculadas a casos de corrupción).

Agenda regulatoria

Si bien muchos mencionan  la necesidad de modificar la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) de 1993, otros opinan que dicha modificación no es una prioridad, en tanto en el transcurso de los casi 25 años de vigencia de la LGT se han emitido una serie de leyes que la complementan —tal como se ejemplificó al inicio con la Ley de Portabilidad—.

La Ley de Promoción de la Banda Ancha (Ley Nº 29904 del 2012) y su Reglamento (Decreto Supremo Nº 014-2013-2013-MTC) dictaminaron que el MTC emitiría un documento con la “Política Nacional de Banda Ancha” e indicaría una velocidad mínima para definir la banda ancha. Aunque ya han pasado cuatro años desde entonces, aún está en agenda la promulgación de dicha política nacional y la definición de la velocidad mínima de banda ancha. Lo que sí estaría en la agenda inmediata sería la modificación del Viceministerio de Comunicaciones del MTC hacia un Viceministerio de las TIC, con el fin de que este nuevo Viceministerio sea el ente coordinador de las políticas públicas TIC en todo el Perú.

Siguiendo con el marco institucional, existe actualmente un Proyecto de Ley en el Congreso (PL Nº 738) cuyo propósito es otorgar a Osiptel las facultades para supervisar la calidad de servicio de las comunicaciones postales.

Un tema que cubrió todo el 2016 fue el referido al pago del canon por el uso del espectro radioeléctrico. Inició en febrero con el fallo de Indecopi —en su función de eliminación de trabas burocráticas del MTC— a favor de Telefónica y Claro, con respecto a la metodología del cálculo del canon y ya cerrando el 2016, el MTC publicó el Decreto Supremo Nº 024-2016-MTC que modificó el reglamento del pago de dicho canon. Con todo, es un tema que aún estará en la agenda venidera.

Respecto al análisis de impacto regulatorio, Osiptel publicó en enero el Proyecto de Lineamientos de Calidad Regulatoria, el cual incluye el Manual de Técnica Normativa y el Manual de Declaración de Calidad Regulatoria. Es muy probable que dicho proyecto sea aprobado este año, toda vez que Osiptel ya lo ha venido poniendo en práctica en la publicación de nuevas normas.

Infraestructura

Cuando el MTC promulgue el “Plan Nacional de Banda Ancha” es posible que dicho plan venga acompañado con algunas precisiones al Plan Nacional de Atribución de Frecuencias (PNAF) y al Plan Técnico Fundamental de Señalización (PTFS).

Por ahora, no está incluida en la agenda próxima ninguna licitación de espectro. Recordemos que en mayo del 2016 Entel, Claro y Telefónica se adjudicaron las concesiones de cada uno de los tres bloques de la Banda 700 MHz. Y aunque los operadores ya comenzaron a comercializar la tecnología 4G, aún estaba pendiente la limpieza de dicha banda.

Sobre la transferencia de espectro, ésta debe pasar por una aprobación del MTC, el cual se respalda con la opinión de Osiptel. Tenemos por ejemplo el caso de la compra de América Móvil de Olo y TVS para hacerse del espectro en 2,5 GHz. Sin embargo, dicho proceso de aprobación puede tomar muchos años. En efecto, la transferencia de canales de banda de TC Siglo 21 a TVS demoró como tres años (de 2013 a 2016), ya cuando incluso algunos argumentos que justificaban tal transferencia habían perdido vigencia (TVS no había sido adquirido por América Móvil aun).

Por tanto, otro aspecto que posiblemente esté en la agenda futura es reglamentar el mercado secundario de espectro.

Con respecto a los proyectos regionales en el marco de la RDNFO, adicional a los ocho proyectos licitados (de 21 regiones planeadas), el MTC indicó que inició los trámites con ProInversión para la licitación de otras siete regiones: Lima, Ica, Amazonas, Junín, Puno, Tacna y Moquegua. Sin embargo, existe una serie de desafíos para la implementación de las ocho regiones ya adjudicadas, y la mejora del modelo para las próximas licitaciones. 

Por otro lado, existe en la agenda del Congreso un Proyecto de Ley (PL Nº 919) para establecer un Plan Nacional Satelital. Cabe precisar que la RDNFO no llegará a las tres regiones de la selva (Loreto, Ucayali y Madre de Dios) ni tampoco a localidades con una población menor a 300 personas o sin disponibilidad de energía eléctrica. En este sentido, la tecnología satelital sería una alternativa  para conectar a estas localidades excluidas.

Por su parte, a raíz del fenómeno del Niño Costero, el MTC ha promulgado un Proyecto para modificar el “Plan Maestro de Implementación de la TDT”, a fin de modificar los plazos previstos para el inicio de las transmisiones digitales, los plazos para el fin de las transmisiones con tecnología analógica, así como las localidades incluidas en los territorios del Plan Maestro.

Respecto a la ley de antenas (Ley Nº 29022 del 2007 y modificaciones), el Congreso ha promulgado un Proyecto de Ley (PL Nº 579) para restituir su vigencia y ampliar el plazo para la adecuación de la infraestructura existente. Otro punto en agenda corresponde a las zonas monumentales. Los operadores tienen plazo hasta el 2018 para que retiren su cableado aéreo de 67 zonas monumentales, así como la correspondiente instalación subterránea, de ser el caso.

En cuanto a la infraestructura rural, Osiptel emitió recientemente las normas complementarias para regular al operador de infraestructura móvil rural (OIMR) – figura creada en la legislación peruana – con lo cual queda en agenda monitorear la eficacia de dicha regulación.

Siguiendo con la compartición de infraestructura, Osiptel tiene en su agenda pendiente estudiar la posibilidad de regular el roaming nacional, a fin de que la compartición no solo sea obligatoria entre los OIMR y operadores móviles con red (OMR) sino también entre OMR-OMR.

El año 2016 se caracterizó por un considerable número de sismos a nivel nacional como internacional, por lo que se creó el Sistema de Mensajería de Alerta Temprana de Emergencias (Sismate), que forma parte de un plan de mucho mayor alcance, en la que destaca el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd). Toda este sistema está permanentemente monitoreado con la consecuente actualización de su normativa —en mayo del 2017 se modificó el Reglamento del Sinagerd—.

Competencia

Los cargos de interconexión para los diferentes servicios suelen fijarse por un período de cuatro años. Adicionalmente, los cargos diferenciados entre rural y urbano se fijan anualmente, de tal manera que el promedio del cargo rural y del cargo urbano, ponderado por sus correspondientes tráficos, deberá ser igual al cargo de interconexión tope regulado.

Teniendo esto en cuenta, dado que los cargos tope en diversos servicios ya cumplieron su ciclo, Osiptel está actualizando dichos cargos. El regulador publicó este año los cargos de interconexión tope por acceso a la Plataforma de Pago (luego de seis años de vigencia del anterior cargo) y por el servicio de Facturación y Recaudación (cargos anteriores establecidos en el 2012).

Además, mediante Resolución Nº 061-2017-CD del 11 de mayo del 2017, OSIPTEL ha publicado los cargos 2017 (diferenciados entre urbano y rural) para el resto de servicios:

  • Originación y/o Terminación de Llamada en la Red de Telefonía Fija Local
  • Originación y/o Terminación de Llamada en las Redes de Servicios Móviles
  • Transporte Conmutado de Larga Distancia Nacional
  • Transporte Conmutado Local
  • Acceso a TUP Urbanos

Así, los cargos móviles diferenciados para el 2017 han sido recientemente aprobados. Recordemos que los cargos de interconexión móvil regulados en abril del 2015 fueron establecidos para el período 2015-2017. Por tanto, Osiptel está actualmente analizando los nuevos cargos de interconexión móvil que se fijarán desde el 2018.

Por otra parte, el regulador está estudiando la determinación de proveedores importantes en los mercados de arrendamiento de circuitos (local, larga distancia nacional y larga distancia internacional). El resultado de dicho estudio deberá conocerse este año.

Adicionalmente, está en la agenda de la política regulatoria el promover la entrada de más OMV (en la actualidad Virgin es el único OMV que opera en el mercado).

Otro aspecto que posiblemente esté contemplada en la agenda de OSIPTEL es la modificación al Reglamento de Portabilidad Numérica, debido a la existencia de algunas trabas que impedirían la portabilidad del usuario debido a deudas, que incluso amenazarían con deshacer la portabilidad ya ejecutada previamente por aspectos que ocurrirían después del cambio de operador.

Por otro lado, el marco de la Neutralidad de Red en el Perú se contempla en la Ley N° 29904 del 2012 y su Reglamento del 2013. A fines del 2016 Osiptel la reguló en base a principios generales (ex post).

Ahora bien, hay que tener en cuenta que adicional a esta regulación de Neutralidad de Red basada en principios (ex post), Osiptel ya cuenta con los nuevos Lineamientos Generales para la Aplicación de las Normas de Represión de Conductas Anticompetitivas, aprobados mediante Resolución Nº 006-2016-TSC del 2016, la cual como es sabido, también se basa en la intervención del regulador de manera ex post. Por tanto, en el futuro los operadores deberán estar alineados tanto con los principios de Neutralidad de Red como con los Lineamientos de Represión de Prácticas Anticompetitivas.

Dado que los temas no están claros ni incluso a nivel internacional, es muy importante que Osiptel mantenga la línea de interactuar con los diferentes actores del mercado para evaluar el impacto de la regulación mediante un análisis minucioso del costo beneficio de su intervención.

Según Osiptel, en el período 1994-2015 se iniciaron cerca de 132 casos de controversias. La relevancia de los temas de controversia salta a la vista ya que tanto la existencia de prácticas anticompetitivas como de barreras de entrada (impidiendo la interconexión, acceso y compartición de infraestructura) imposibilitan la consecución de un mercado eficiente (con calidad de servicio y tarifas asequibles). En este sentido, mediante Resolución Nº 038-2017-CD Osiptel ha modificado el Reglamento de Solución de Controversias entre Empresas.

Protección de usuarios

Un tema que ha surgido recientemente es el cobro de los decodificadores por parte de los operadores de TV paga, lo cual iría en contra de lo establecido en el TUO de las Condiciones de Uso. Osiptel se ha pronunciado al respecto, indicando que se encuentra trabajando en una nueva norma que precisará las condiciones para la prestación de TV por cable.

Con respecto al robo de celulares, a partir de este año se ha comenzado a implementar medidas más radicales para combatir dicho crimen (lista blanca, mensajes para devolver equipos no identificados bajo amenaza de cárcel).

Del lado de las tarifas, debido a la existencia de las redes privadas donde los operadores móviles de mayor tamaño aprovechan su escala para ofrecer llamadas ilimitadas dentro de su red, en diversos foros del sector se viene discutiendo la posibilidad de que Osiptel prohíba el diferencial de tarifas on net/off net, tal como ocurrió en Chile y Colombia.

Adicional a ello, existe un Proyecto de Ley en el Congreso (PL Nº 143) que tiene como objetivo la eliminación de la renta básica en la telefonía fija local.

Siguiendo con las tarifas, Osiptel ha empleado el Sistema de Información y Registro de Tarifas (SIRT) para crear un aplicativo llamado Comparatel, el cual posibilita al usuario el hacer comparaciones entre diversos planes tarifarios. Como todos los aplicativos, es susceptible de continuas mejoras, las que seguramente se vayan dando en el camino.

Otro tema en agenda es la implementación de herramientas de medición de la calidad de internet.

En este mismo sentido, es posible que en la agenda del regulador también se incluya el facilitar un comparativo de calidad de servicio que sea de fácil lectura por el usuario. En efecto, en la actualidad dichos indicadores no son muy difundidos ya que son presentados de manera poco amigable.

Respecto a los reclamos de usuarios, mediante Resolución Nº 048-2017-CD Osiptel ha modificado el Reglamento para la Atención de Reclamos de Usuarios.

Fiscalización

Igualmente, en febrero Osiptel publicó el Proyecto de modificación del Reglamento de Fiscalización, Infracciones y Sanciones (RFIS) el cual fue aprobado en abril mediante Resolución Nº 056-2017-CDHay que recordar que en el 2013 el Congreso publicó el Proyecto de Ley Nº 2543 que proponía aumentar la escala de multas de Osiptel y tercerizar las supervisiones. Aunque el PL no llegó a ser aprobado, es un tema que en algún momento podría volver a reconsiderarse.

Temporalidad

Mientras que algunas normas en agenda para este 2017 ya han sido promulgadas, y otras tantas están en proyecto para emitirse durante el transcurso del año, hay otras que tienen un horizonte temporal mucho más prolongado (como lo es la implementación de la TDT) o que no cuentan con un plazo definido (por ejemplo, el Plan Nacional Satelital).

Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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