“Salvaguardar la competencia en el sector de Comunicaciones, garantizar la eficiente administración y gestión de las frecuencias y evitar comportamientos estratégicos como el acaparamiento de espectro” son las razones que evoca el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTC) para definir topes a la acumulación de espectro radioeléctrico en bandas bajas y medias.
La normativa, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” determina que para las bandas bajas (450 MHz, 700 MHz, 800 MHz, 850 MHz y 900 MHz) se fija el tope de asignación de espectro radioeléctrico en 60 MHz mientras que, para las bandas medias (1900 MHz, 1,7/2,1 GHz, 2,3 GHz, 2,5 GHz y 3,5 GHz), el techo es de 250 MHz, en línea con las necesidades de mayor cantidad de espectro de capacidad.
No es el primer regulador que se propone acomodar los topes de espectro para telefonía móvil de cara al futuro de las telecomunicaciones. En 2017 ya lo había hecho Colombia, que en ese entonces incrementó los topes hasta 90 MHz en bandas altas y 45 MHz en bandas bajas, en una movida que se leyó como el primer paso para destrabar la licitación de espectro radioeléctrico en la banda de 700 MHz.
Un año después, Brasil amplía su sistema de acumulación de espectro —el país no determina la acumulación en términos de cantidad de MHz sino de porcentaje sobre el total de espectro asignado en la banda— con la meta en favorecer la consolidación. En tanto, Chile mantiene una consulta para elevar los topes de espectro —allí existe una situación especial por la judicialización de la banda de 700 MHz— y Argentina se debate, al menos en charlas informales en los pasillos, si los 140 MHz actuales son suficientes o se debe aumentar el tope de acumulación de espectro.
En todos los casos, la ampliación de los topes de espectro aparece como la primera medida para que el mercado se destrabe aunque, sin el acompañamiento de una política integral, no siempre tuvieron resultado inmediato. De nada sirvió en Colombia aumentar los topes de espectro si luego se frenó la licitación y los operadores no pudieron acceder a nuevas frecuencias. Mucho menos sirvió la consulta en Chile, dónde la judicialización mantiene todas las decisiones sobre el espectro paralizadas. En Argentina, en tanto, permitió que la reciente fusionada Telecom y Cablevisión deban devolver menos espectro y que el resto de los operadores puedan acceder a frecuencias en la banda de 2,5 GHz.
La ampliación de espectro fue necesaria, entonces, para nivelar el campo de juego en Argentina y para intentar destrabar algunos temas en Brasil, Colombia y Chile, aunque todavía con poco resultado por falta de políticas que la acompañen. Lo que podríamos decir es que, si hubiese sucedido al revés —por ejemplo, que Colombia lanzara la licitación sin aumentar los topes de espectro—, seguramente el techo impuesto por el regulador supondría una barrera difícil de sortear. En un mercado que demanda cada vez más espectro, que parece concentrarse en los mismos tres o cuatro jugadores —hay cada vez menos expectativas de incorporar nuevos operadores a través de licitaciones— y que tiende a la consolidación, los límites de acumulación de espectro pueden ser más una traba que un beneficio para la industria.
“Si me preguntan a mí, yo creo que los topes de espectro ni siquiera deberían existir” señalaba el CEO de un operador, justamente, de aquél que más espectro acumulado tiene en uno de los principales países de la región. Lo cierto es que esta es una cuestión de la que poco se habla porque genera riñas en la industria y, es por eso, que rara vez se conocen posiciones oficiales de las organizaciones que nuclean a los principales operadores del sector.
Entre los propios operadores existen posiciones encontradas. Aquellos que más espectro tienen son los que abogan por la eliminación de los límites. La razón es que buscan subir el techo lo más alto posible para no verse afectados y poder seguir creciendo. En tanto, aquellos que menos espectro tienen en su haber esperan que se mantenga un límite de acumulación de forma tal que se evite que un solo operador acapare gran parte del principal recurso que se necesita para ofrecer servicios móviles.
El manual regulatorio elaborado por Asiet es el único que parece haber logrado consensuar una posición de industria: “como norma general se debería evitar la imposición de topes máximos a la disponibilidad de espectro por parte de un operador o que dichos topes sean demasiado restrictivos. En todo caso, los topes de espectro deberían minimizarse y sólo podrían justificarse para evitar la concentración del recurso en manos de un operador y facilitar el proceso competitivo”. En las cuatro líneas de este manual podemos ver que existe una posición general que parece ser que los topes a la acumulación de espectro no son necesarios, pero se abre el paraguas para que casi cualquier posición contraria esté validada.
En 2003, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de los Estados Unidos determinó que era hora de eliminar los límites a la acumulación de espectro dada la preocupación de los operadores sobre la necesidad de disponer de mayor cantidad de frecuencias en áreas metropolitanas. Entre los argumentos de quienes se mostraban en contra de la propuesta, se afirmaba que la eliminación pondría a la FCC en una posición en la que debería analizar caso por caso cuando haya sospechas de acaparamiento, lo que aumentaría el trabajo burocrático y de control.
Es verdad que si se defiende la posibilidad de que los operadores compren espectro de manera ilimitada, también debería defenderse que el regulador deba realizar un trabajo expost para garantizar la competencia y controlar que los operadores se queden con frecuencias sólo por cuestiones especulativas. De todas formas, es un trabajo que, aun con topes de espectro, deberíamos esperar del organismo que controla la gestión del espectro radioeléctrico.
En América Latina, hay países que actualmente no tienen definido un límite de acumulación de espectro. En esos casos, las herramientas de control para evitar el acaparamiento son las propias bases y condiciones de las licitaciones. En los casos que existe un mercado secundario, como México, se solicita una aprobación del regulador para evitar que se realicen transacciones que pudieran resultar en un acaparamiento del espectro.
En los países que sí existen topes de espectro —y especialmente en aquellos dónde el tope puede resultar una barrera para el otorgamiento de frecuencias— lo que ha sucedido es que la industria logró ciertas maniobras que van desde licitaciones en las que no se tiene en cuenta a los topes vigentes, cambios en la regulación para que estos límites no se apliquen a ciertas tecnologías hasta revisiones periódicas de los límites definidos —actualmente parecemos estar en esa etapa—. De a poco, la industria parece ir moviéndose a una flexibilización de los topes de acumulación de espectro, en línea con una mirada de la regulación más centrada en el control expost.
Con la llegada de la 5G, muchos de los topes de espectro hoy vigentes en América Latina deberán retocarse todavía más. Para que la nueva tecnología móvil despliegue todo su potencial, los proveedores de equipamiento estiman que hacen falta 10 MHz en bandas bajas, 40 MHz en bandas medias (1,5 GHz- 2,5 GHz), aproximadamente 100 MHz en nuevas bandas medias (3,5 GHz y 8 GHz) y entre 500 y 1000 MHz en bandas altas de 24 GHz y 40 GHz. Las cifras son por operador, lo que demuestra que, a excepción de Perú y Brasil, casi ningún tope de espectro vigente hoy en día puede mantenerse con la próxima tecnología móvil.
Los países que han implementado topes de espectro lo han hecho alzando la bandera de mejorar la competencia, aunque no siempre esto haya tenido los resultados esperados. Para ajustar posibles desequilibrios en este sentido, la GSMA prefiere que actúen las autoridades de defensa de la competencia en vez de los reguladores de telecomunicaciones con la implementación de topes de espectro. Aunque claro, como comentábamos antes, también las aguas están divididas.
Hay quienes creen que los topes de espectro son un concepto antiguo, pero ya vemos que no sólo se mantienen en Latinoamérica, sino que también fueron utilizados en mercados como el Reino Unido. Quizás la pregunta no sea si hay que tener o no topes de espectro, sino cuál debe ser el límite impuesto. Los operadores buscarán siempre mover su propio techo hacia arriba. La buena noticia es que al menos algunos países están dispuestos a revisarlos periódicamente para ganar flexibilidad y evitar que una herramienta que permitiría mejorar la competitividad pueda provocar el efecto de demorar las inversiones.
