El reto de expandir la cobertura de la banda ancha: ¿problema de demanda o de oferta?O desafio de expandir a cobertura da banda larga: problema da demanda ou da oferta?

Los resultados de un reciente estudio[1] han planteado que una reducción de los precios promedio de Internet resultaría en un aumento de casi 19 por ciento en la tasa de penetración de este servicio en la región de América Latina y El Caribe (4,7 millones de conexiones adicionales). Esta conclusión sugiere que las restricciones más importantes que enfrenta la expansión de los servicios de banda ancha fija en la región, están asociadas principalmente a factores de demanda (ingresos, patrones de consumo, características demográficas, entre otros). Esta conclusión resulta particularmente atractiva, considerando el caso de países como el Perú con niveles de ARPU situados por debajo de los 10 dólares y con reducidos niveles de cobertura en banda ancha.

En el presente ensayo, elaboramos algunos argumentos a partir de la experiencia peruana, que sugieren que la solución al problema de baja cobertura de la banda ancha fija pasa necesariamente por una combinación de políticas que influyen tanto en la oferta como en la demanda de servicios.

El Perú es un país con una geografía altamente accidentada, lo que hace que la provisión de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales sea significativamente más costosa que en áreas urbanas, especialmente en las zonas de la sierra y la selva. La población se encuentra concentrada en zonas urbanas y la distribución del ingreso es altamente desigual.

Por el lado de la oferta, existe un alto grado de concentración, caracterizado por la presencia de una empresa dominante que concentra el 89 por ciento del mercado minorista de internet fijo. El Perú cuenta en la actualidad con una teledensidad de 4,55 por cada 100 habitantes, uno de los más bajos de América Latina. No sorprende que el porcentaje de localidades a lo largo de todo el país que cuenta con acceso a Internet fijo continúe siendo bajo.

Si bien durante los últimos años se ha registrado un crecimiento promedio anual del 15 por ciento en el número de conexiones de Internet fijo, éste ha sido largamente insuficiente para cubrir la brecha existente. En este contexto, una de las estrategias seguidas en el Perú ha consistido en ampliar, a través de distintos mecanismos, la dotación de infraestructura de acceso y —últimamente— de transporte a través de esquemas de asociación público-privada. El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), creado a mediados de los ’90, fue uno de los primeros en América Latina y se ha convertido en uno de los mecanismos más importantes con que cuenta nuestro país para financiar el déficit en infraestructura de telecomunicaciones rurales y, en particular, aquél asociada a la provisión de internet fijo. Más recientemente se ha ampliado el alcance de dicho fondo para el financiamiento de infraestructura de transporte, como es el caso de la Red Dorsal de Fibra Óptica, que permitirá llevar servicios de banda ancha fija a 195 capitales de distritos y una población estimada de 3,8 millones de las zonas más pobres del país (considerando la población de las 50 provincias más pobres del Perú).

La expansión de los servicios de banda ancha fija en las zonas rurales del país enfrenta múltiples obstáculos. En el caso de la banda ancha inalámbrica, podemos mencionar la renuencia de algunas autoridades locales a la instalación de estaciones base, por consideraciones de planificación urbana o de preocupaciones de la población vinculadas con los efectos de las Radiaciones No Ionizantes. En el caso de la banda ancha alámbrica, un obstáculo importante ha sido la necesidad de contar con permisos o afrontar cobros municipales para el tendido de redes.

A fin de promover la competencia en la expansión de los servicios de telecomunicaciones, recientemente se han aprobado normas de compartición de infraestructura, que buscan forzar al operador incumbente a poner a disposición de sus potenciales competidores infraestructura necesaria para la provisión de dichos servicios.

En este contexto, el regulador debe preservar un delicado equilibrio entre los objetivos de garantizar eficiencia asignativa (precios más bajos para quienes cuentan con servicios de telecomunicaciones) y brindar los incentivos adecuados para la expansión de la infraestructura. Priorizar sólo uno de ellos puede llevar a sacrificar objetivos de cobertura o, de otro lado, extraer de manera ineficiente e injustificada excedentes al consumidor que ya cuenta con servicio.

Es por ello que consideramos que en contextos de mercados como el peruano, la búsqueda de mayores niveles de cobertura pasa por una combinación de políticas de oferta, complementadas en una etapa ulterior por estrategias de demanda, a través de las cuales los operadores busquen captar, en contextos de competencia, un número mayor de usuarios.

Os resultados de um estudo recente[1] sugeriram que uma redução dos preços da Internet resultaria em um aumento de quase 19 por cento na taxa de penetração desse serviço na região da América Latina e no Caribe (4,7 milhões de conexões adicionais). Essa conclusão sugere que as restrições mais importantes que a expansão dos serviços de banda larga fixa na região enfrenta , estão associadas principalmente a fatores de demanda (ingressos, padrões de consumo, características demográficas, entre outros). Essa conclusão é particularmente atrativa, considerando o caso de países como o Peru com níveis de ARPU situados abaixo dos 10 dólares e com níveis reduzidos de cobertura em banda larga.

Nesse estudo, elaboramos alguns argumentos a partir da experiência peruana, que sugerem que a solução para o problema de baixa cobertura de banda larga fixa passa necessariamente por uma combinação de políticas que influenciam tanto na oferta como na demanda de serviços.

O Peru é um país com uma geografia bastante acidentada, o que faz com que a chegada dos serviços de telecomunicações em áreas rurais seja significativamente mais cara que em áreas urbanas, especialmente nas zonas de serra e de floresta. A população está concentrada em zonas urbanas e a distribuição da renda é bastante desigual.

Pelo lado da oferta, existe um alto grau de concentração, caracterizado pela presença de uma empresa dominante que concentra 89 por cento do mercado de varejo de internet fixa. O Peru possui atualmente uma teledensidade de 4,55 por cada 100 habitantes, uma das mais baixas da América Latina. Não surpreende que a porcentagem de locais em todo o país que possuem acesso a internet fixa continue sendo baixa.

Embora durante os últimos anos tenha sido registrado um crescimento médio anual de 15 por cento no número de conexões de Internet fixa, crescimento insuficiente para cobrir a diferença existente. Nesse contexto, uma das estratégias tomadas no Peru tem sido baseada em ampliar, através de diferentes mecanismos, a adoção de infraestrutura de acesso e —recentemente— de transporte através de esquemas de associação público-privado. O Fundo de Investimento em Telecomunicações (FITEL), criado em meados dos anos ’90, foi um dos primeiros na América Latina e se converteu em um dos mecanismos mais importantes que o nosso país possui para financiar o déficit em infraestrutura de telecomunicações rurais e, em particular, no que se refere ao fornecimento de internet fixa. Mais recentemente foi ampliado o alcance desse fundo para o financiamento de infraestrutura de transporte, como é o caso da Rede Dorsal de Fibra Óptica, que permitirá levar serviços de banda larga fixa a 195 capitais de Estados e uma população estimada de 3,8 milhões das zonas mais pobres do país (considerando a população dos 50 Estados mais pobres do Peru).

A expansão dos serviços de banda larga fixa nas zonas rurais do país enfrenta múltiplos obstáculos. No caso da banda larga sem fio, podemos mencionar a relutância de algumas autoridades locais à instalação de estações base, por considerações de planejamento urbano ou de preocupações da população vinculadas com os efeitos das Radiações Não Ionizantes. No caso da banda larga com fio, um obstáculo importante tem sido a necessidade de licenças municipais ou de encargos para colocar redes.

Para promover a concorrência na expansão dos serviços de telecomunicações, recentemente foram aprovadas normas de partilha de infraestrutura, que buscam forçar o operador responsável a colocar à disposição dos seus potenciais competidores a infraestrutura necessária para o oferecimento desses serviços.

Nesse contexto, o regulador deve preservar um delicado equilíbrio entre os objetivos de garantir eficiência geral (preços mais baixos para quem possui serviços de telecomunicações) e oferecer os incentivos adequados para a expansão da infraestrutura. Priorizar somente um deles pode levar a sacrificar objetivos de cobertura ou, por outro lado, extrair de maneira ineficiente e injustificada excedentes ao consumidor que já possui o serviço.

É por isso que consideramos que em contextos de mercados como o peruano, a busca de maiores níveis de cobertura passa por uma combinação de políticas de oferta, complementadas em uma etapa posterior por estratégias de demanda, através das quais os operadores busquem captar, em contextos de concorrência, um número maior de usuários.