La implementación de la red dorsal nacional de fibra óptica (RDNFO) en Perú: logros y desafíos

En un reciente estudio de Asiet sobre los desafíos que enfrentan los países latinoamericanos para reducir la brecha digital, uno de los ejes que se destaca es el diálogo público-privado en los planes nacionales de tecnologías de la información y comunicación —planes TIC—, tanto en la planificación como en el despliegue de infraestructura, estímulo a la demanda y su ejecución en función de objetivos mensurables y comunicación de sus resultados.

Adicional a las políticas de conectividad satelital, fomento de puntos de intercambio de tráfico y la existencia de un plan de migración de televisión digital terrestre (TDT), dentro del componente del despliegue e infraestructura destacan los planes de extensión y mejora de redes troncales de fibra óptica, así como las acciones para estimular y facilitar dicho despliegue y la coordinación con otras infraestructuras.

Debido al alcance limitado de las redes privadas para soportar el creciente tráfico de datos (ya sea por la falta de incentivos económicos por parte de los operadores para llegar a zonas de baja densidad poblacional o de difícil acceso por sus condiciones geográficas —como es el caso de zonas rurales— o incentivos negativos para compartir su red de forma eficiente, especialmente cuando están integrados verticalmente), muchos países han optado por desplegar su infraestructura impulsada desde el Estado (ya sea a través de un operador estatal o vía asociaciones público privadas).

De esta manera, tenemos el caso del operador estatal argentino Arsat que lleva adelante la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO); la red Telebras, propiedad del gobierno brasilero, que está siendo expandida al conjunto del territorio nacional; Telecomunicaciones de México (Telecomm) que opera la red de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para dar servicios en el mercado mayorista; el proyecto de Fibra Óptica Austral en Chile; entre otros.

Perú no es ajeno a este contexto, donde como parte de su plan TIC resalta como pilar la implementación y operación de una red dorsal nacional de fibra óptica (RDNFO) impulsada por el Estado. En efecto, si bien la iniciativa de una red dorsal se venía discutiendo desde inicios del siglo, no es sino con la Ley de Promoción de la Banda Ancha (2012) que se declara de interés nacional la construcción de la RDNFO. De esta manera, luego de reglamentada la ley (2013), el consorcio mexicano TV Azteca —Tendai (en adelante Azteca) ganó la licitación (diciembre del 2013) para diseñar, financiar, desplegar, operar y mantener la RDNFO, y prestar servicios y facilidades complementarias a otros operadores; más adelante, en junio del 2014, Azteca firmó su contrato de concesión con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), teniendo 2 años como plazo de entrega de la red dorsal (programada para junio del 2016).

¿En qué consiste la implementación de la RDNFO y los 21 proyectos regionales asociados a ella? ¿Cuáles son los logros alcanzados desde que Azteca firmó su contrato de concesión y cuáles son los desafíos que se tiene enfrente? ¿En qué medida la implementación de redes troncales en Perú cumple con los indicadores enarbolados por Asiet?

La RDNFO es una red mayorista nacional que interconecta 180 de las 196 capitales de provincia en 21 regiones (de las 24 existentes) mediante 13 500 kilómetros de fibra óptica (en el caso de las otras 3 regiones, todas de la selva, se consideran otras alternativas tales como redes de microondas y tecnología satelital). La inversión requerida para ello se estimó en unos 333 millones de dólares.

Un logro en el proceso de implementación ha sido que Azteca ha cumplido con el plazo que se tenía programado para la entrega de la red. Cabe resaltar que las entregas se han ido dando paulatinamente por regiones, con un total de seis entregas hasta completar las 21 regiones.

Las entregas por etapas permitieron que mientras Azteca avanzara con la construcción de la RDNFO, se vayan licitando los proyectos para expandir dicha red a los distritos de cada provincia. Ciertamente, además de la RDNFO, el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) —adscrito al MTC— diseñó una serie de proyectos regionales de redes de transporte y acceso para complementar a la RDNFO (más de 30.000 kilómetros de fibra óptica adicionales), a fin de conectar ya no sólo a las capitales de provincias sino ir más allá, hacia las capitales de los distritos de cada provincia (+1.500 distritos, 82 por ciento del total de distritos).

En este caso, las redes regionales no serían implementadas por Azteca sino por otros operadores (que sí ofrecerían sus servicios a usuarios finales). El proceso de adjudicación de los 21 proyectos regionales se programó inicialmente en 6 bloques, desde el primer trimestre del 2015 hasta el segundo trimestre del 2017. El total de la inversión requerida para ello se calculó en más de 1.800 millones de dólares.

Sin embargo, a diferencia de la RDNFO, en este caso no se ha cumplido con lo originalmente planeado. De esta manera, a la fecha se han licitado sólo 8 proyectos –adjudicados a Telefónica (1), Gilat to Home (4) y Redes Andinas de Telecomunicaciones (3)-; en tanto que de los restantes, cinco se encuentran en etapa de promoción, cuatro tienen viabilidad y cuatro están en evaluación.

Tal como sucede con otros países latinoamericanos que han implementado redes troncales mayoristas, las tarifas de la RDNFO (fijadas en dólares por 27 Mbps/mes) han permitido reducir las tarifas mayoristas de los operadores privados, las cuales llegaban al orden de 250 dólares por Mbps/mes en 2013, se redujo a 150 dólares por Mbps/mes al enterarse de la construcción de la RDNFO (2014), y en la actualidad llega a un promedio de 50 dólares por Mbps/mes. Sin embargo, en algunos casos el mercado ya ha alcanzado precios menores de 27 dólares por Mbps/mes , lo cual evidencia la dinámica del mercado, pero como veremos más adelante, implica ciertos problemas para las condiciones en que está regulada la concesionaria Azteca.

Es importante mencionar que el regulador Osiptel ya aprobó las disposiciones generales y la oferta básica de acceso (OBA) para la provisión de facilidades complementarias (coubicación de equipos, arrendamiento de postes, uso de canalizaciones con ducterías y cámaras) de Azteca a los operadores de servicios finales (v.g. Telefónica, Claro, Entel, Americatel, Bitel, Gilat). La aprobación de dicha OBA no estuvo libre de discrepancias por parte de los operadores.

Por tanto, si bien podemos reconocer como un gran logro el haber avanzado en la culminación de la construcción de la RDNFO, su puesta en operación y consecuente reducción de tarifas mayoristas, así como la adjudicación de 8 proyectos regionales; también salta a la vista de que existen muchos desafíos por delante, particularmente en 4 frentes: (i) las condiciones de operación de la RDNFO por parte de Azteca; (ii) las condiciones contractuales de los adjudicatarios de los 8 proyectos regionales ya licitados que, según sostienen, no les ha permitido finalizar sus entregas; (iii) las condiciones que deben tener los 13 proyectos regionales que faltan licitar; y (iv) el replanteamiento del modelo integral (RDNFO + regionales) en cuanto a capacidades y costos en la cadena de valor.

Aunque Azteca, concesionaria de la operación de la RDNFO por 20 años, ya firmó varios contratos para el servicio portador, aún mantiene puntos en discordia con la manera en que se ha regulado su funcionamiento. Entre dichos puntos tenemos: (i) la fijación de una tarifa mayorista en 27 dólares (no tarifa tope sino fija y plana), lo que genera inflexibilidad a Azteca para adecuarse a la competencia del mercado; (ii) la imposibilidad de ofrecer descuentos por volúmenes de tráfico (para lo que se propone la existencia de bandas tarifarias); (iii) el concesionario no puede contar con usuarios finales (imposibilidad de prestar servicios distintos al portador); (iv) Azteca está limitado al servicio de transportes de señales, mas no puede ofrecer el servicio de acceso a internet; (v) si lo que recaude Azteca sobrepasa el umbral del costo de operar y mantener la red anualmente, 80 por ciento de las ganancias es para el Estado y 20 por ciento para el operador (para que Azteca pueda tener mucho más atractivo de negocio, el reparto podría ser 50 por ciento cada uno); y (vi) la permanencia de inquietudes de los operadores con respecto a la OBA para la prestación de facilidades complementarias de Azteca.

Con respecto a los ocho proyectos regionales ya licitados en 2015 y aún no entregados, según declaraciones de los involucrados, los problemas se deben básicamente a causas no previstas en la planificación, entre los cuales destacan: (i) problemas con la adjudicación de predios (algunos terrenos no existen en registros públicos, no hay dueño específico o es la comunidad rural); (ii) carga de riesgos asumidos por el operador adjudicatario (quien debe asumir los sobrecostos de los retrasos debido a los aspectos no contemplados en sus contratos de concesión, tal como el problema de los predios); y (iii) interpretaciones divergentes en el contrato de Azteca (adjudicatario de la RDNFO), particularmente con respecto a la compartición de infraestructura con los adjudicatarios de los proyectos regionales. Adicionalmente, sostienen que la separación contractual de la red de acceso y transporte incrementa los costos de operación, siendo el período de operación de la red de acceso sólo de 10 años (mientras que la concesión de la RDNFO es de 20 años).

En este sentido, la evaluación y condiciones a proponer en los 13 nuevos proyectos regionales a licitar deberán tener en cuenta las lecciones aprendidas en los ocho proyectos previos.

Por último, el modelo integral debe ser revisado, a fin de considerar de manera holística la viabilidad comercial de los concesionarios de la RDNFO y las redes regionales, y a la vez garantizar un uso eficiente de las capacidades, lo que permitirá a su vez la mejora de la conectividad de las instituciones públicas. En efecto, con respecto a este último punto, también existen voces que sostienen que (i) la existencia de un gran fraccionamiento en la cadena de valor (costo de acceso y transporte en Lima + regiones + provincias + distritos) eleva los costos al usuario final, y (ii) existe un uso ineficiente de la capacidad de la red, de manera que determinan una capacidad de consumo muy baja para el Estado (v.g. 2 Mbps para las entidades públicas).

En conclusión, observamos que si bien Perú ha logrado grandes avances en la implementación de su infraestructura troncal de fibra óptica, existen aspectos que deben ser mejorados en el diálogo público-privado entre las autoridades del sector y los concesionarios de la RDNFO y redes regionales, en línea con la calidad de la política regulatoria recomendada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a los países de América Latina. Esto es importante ya que como hemos visto, cuando no se planifica adecuadamente entre las diferentes entidades públicas, los operadores privados y la sociedad civil, por muy buenas intenciones que tengan las autoridades al diseñar sus planes, al final acontecen problemas en la ejecución que, contrario al objetivo buscado, van en contra de los estímulos y facilidades para desplegar infraestructura.

Finalmente, tal como sostiene el estudio de Asiet, hay que tener presente que aunque un pilar muy importante, el despliegue de infraestructura no es sino una de las piezas dentro de una política mucho más amplia para cerrar la brecha digital. En este sentido, el diálogo público-privado no debe limitarse a la infraestructura sino abarcar todo el ecosistema digital.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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