Osiptel emite mandato de acceso entre Entel y Dolphin Telecom: ¿un MVNO con espectro?

Mientras el único operador móvil virtual (MVNO) operativo en el Perú amenaza con retirarse del mercado, otros operadores intentan iniciarse como MVNO. Es el caso de Dolphin Telecom (en adelante Dolphin) a quien Entel le ha otorgado acceso a su red por mandato de Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), tras un año de negociaciones.

En efecto, Osiptel ha emitido el mandato de acceso (publicado en el diario oficial el 23 de agosto) entre el operador móvil con red (OMR) Entel y el MVNO Dolphin.

¿Quién es Dolphin? En 2008 Dolphin obtuvo concesión única para operar en todo el Perú, y actualmente brinda servicios de telecomunicaciones de misión crítica especialmente para emergencias y seguridad pública. Posteriormente, en febrero del 2016, se inscribió en el Registro de Operadores Móviles Virtuales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

En agosto del 2016 Dolphin solicitó acceso a Entel en su calidad de OMR con el fin de ofrecer su propia oferta comercial, detallando los servicios mayoristas, elementos de red y facilidades solicitadas:

  • Comercialización de tráfico de datos a través de planes
  • Facilidades para la conexión de equipos
  • Facilidades de coubicación
  • Numeración y señalización
  • Envío del número de abonado que origina el tráfico de datos
  • Capacidad en las redes y disponibilidad de acceso
  • Provisión de tarjetas SIM
  • Provisión de equipos terminales

Acorde a la normativa el plazo estipulado para este tipo de negociaciones es de 60 días calendario. Sin embargo, la presente negociación se dilató mucho más, por lo que luego de seis meses, en febrero del 2017, Dolphin solicitó a Osiptel un mandato de acceso, el cual aunque la normativa señala como plazo máximo 30 días calendario para su ejecución, no fue sino seis meses más tarde que acaba de concretarse. Tal arduo proceso de negociación es descrito en el Informe de Osiptel que sustenta su mandato.

Entre la serie de temas que se trataron, tres asuntos captaron gran atención:

  • La posición de Entel de que la solicitud de Dolphin era para ser comercializador mas no MVNO
  • La posición de Entel de que Dolphin no es un MVNO pues cuenta con espectro radioeléctrico, y
  • Las discrepancias por las condiciones económicas

¿Comercializador o MVNO?

Citando la definición de Analysys Mason (2008) presentado en un documento de Osiptel, respecto a que el MVNO debería contar por lo menos con la facilidad de brindar el aprovisionamiento de servicios para diferenciarse de un revendedor puro, Entel señaló que en realidad lo que Dolphin solicita es ser un comercializador ya que lo que demanda es tráfico al por mayor para revenderlo al por menor, sin realizar ningún tipo de gestión: no puede aprovisionar, atender a sus clientes ni realizar la portabilidad de sus números; indicando que todo ello lo haría el mismo Entel.

Entel consideró que si el MVNO fuera lo mismo que un revendedor, la figura de revendedor prevista en el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones habría quedado derogada. Por tanto, señaló que se encuentra en una negociación de un acuerdo de comercialización en la cual, según la normativa, Osiptel no está facultada a emitir mandatos en que obligue a un operador a ofrecer servicios mayoristas a un tercero.

Por su parte, Dolphin manifestó sorpresa de que Entel sostenga eso, toda vez que a lo largo de la negociación (previa a la solicitud del mandato) dicha empresa le propuso incansablemente que dejaran su condición de MVNO para convertirse en su cliente mayorista. Indicó que Entel distorsiona los hechos para inducir a Osiptel a creer que su intención era suscribir un acuerdo de comercialización y convertirse en un “revendedor puro”.

Dolphin manifestó que al ver que la oferta mayorista por MB de datos presentada por Entel era mayor que al que ofrecía en el mercado minorista, solicitó a Entel información sobre los precios que mantenía con clientes mayoristas como Visa y Mastercard. Sin embargo, luego de varias postergaciones, al solicitar dicha información decidieron mostrar un supuesto interés en evaluar propuestas como comercializador, al mismo tiempo que habían comenzado su solicitud de mandato ante Osiptel. Para Dolphin, suponer que éste solicitó su registro como MVNO con la intención de suscribir un acuerdo de comercialización, carece de sentido.

Dolphin sostuvo que no sólo dejó clara su intención de operar como MVNO sino que además manifestó su voluntad de adecuarse a la operación técnica y comercial de Entel con la intención de no generarle sobrecostos que en última instancia le serían trasladados.

Respecto al argumento de Entel de que Dolphin se mostró interesada en evaluar propuestas como comercializador, Osiptel sostuvo que ello no guarda consistencia con las comunicaciones cursadas entre ambas empresas, en las que Dolphin solicita acceso a Entel en su condición de MVNO. Además, en la exposición de motivos de la Ley de MVNO (en adelante la Ley) el MTC señala que existe un tipo de MVNO que se denomina “revendedor”, el cual podría brindar líneas prepago, venta de equipos terminales, venta de chips, recarga de teléfonos prepago, recargo de datos, llamadas internacionales, servicios de roaming, SMS, MMS, o Internet.

Por lo tanto, para el presente caso, a Osiptel no le interesa los conceptos teóricos presentados por Analysys Mason sino únicamente lo recogido por la Ley, en la cual no es una obligación a cargo del MVNO el tener que brindar por lo menos el aprovisionamiento de servicios.

De otro lado, Osiptel corrobora que tanto el comercializador como el MVNO son figuras contempladas en la normativa vigente, cada cual con sus procedimientos que se rigen en normas especiales. En este caso, Dolphin solicitó el acceso amparándose en la Ley, por lo que la solicitud de Entel fue declarada improcedente.

 ¿Un MVNO con espectro?

Entel manifestó que le llama la atención que Dolphin cuente con registro de MVNO si cuenta con espectro radioeléctrico asignado en la banda de 400 MHz, la misma que es atribuida para prestar el servicio móvil de canales múltiples de sección automática (troncalizado). Entel indicó que según la Ley, condición sine qua non para ser MVNO es no contar con espectro. Para Entel, lo contrario significaría que Entel en calidad de MVNO podría solicitar acceso a la banda de 900 MHz de Bitel, pues su empresa no cuenta con espectro en esa banda.

Asimismo sostuvo que ni la Ley ni su reglamento realizan una distinción respecto del espectro que el MVNO no debe tener; recordando  la definición de servicios públicos móviles previsto en la Ley: …son los siguientes servicios: a) telefonía móvil; b) servicio de comunicaciones personales; c) troncalizado…”.

Para Entel, permitir que un operador que tiene espectro para operar un servicio móvil (troncalizado) califique como MVNO para la prestación de otro servicio móvil (PCS) da a ese operador una ventaja competitiva sobre los demás OMR al beneficiarlo con las prerrogativas legales de un MVNO, así como sobre los MVNO que no tienen asignación de espectro para la prestación de servicios móviles.

Refiere Entel que en la comunicación de Dolphin a Osiptel el primero afirma que es titular de espectro de las bandas 385-386 y 395-396 destinadas únicamente al servicio de entidades públicas con fines de seguridad o emergencias, omitiendo señalar en su comunicación que también tiene asignado espectro en las bandas 416-420 MHz y 426-430 MHz, las cuales están destinadas específicamente al servicio móvil (troncalizado).

Dolphin indicó que no era competencia de Osiptel manifestarse sobre su condición de MVNO, toda vez que ya se le fue otorgada dicha condición por el MTC.

Sin perjuicio de ello, Dolphin sostuvo que la ausencia de espectro como parte de la definición de MVNO en la Ley no constituye per se una exigencia para el otorgamiento por parte del MTC del registro correspondiente, y que en cambio hace alusión a una situación excepcional. En efecto, el Reglamento de la Ley sostiene que “En caso un solicitante desee brindar servicios como MVNO y no cuente con una concesión ni se encuentre habilitado para prestar servicios públicos móviles, para la obtención de la concesión con dichos fines, le resulta aplicable el procedimiento especial de otorgamiento de concesión. En este caso se tramitará conjuntamente la solicitud de concesión y de registro de MVNO”.

De esta manera, Dolphin considera que si el reglamento permite el registro como MVNO a un operador que contaba previamente con concesión móvil, ello también implica que se permita el registro como MVNO a operadores que contaban previamente con asignación de espectro.

Según Dolphin, en documentos previos el mismo Osiptel estableció de manera clara que a un MVNO no se le puede exigir espectro para operar servicios públicos móviles, lo cual es distinto de interpretar que carecer de espectro es un requisito para obtener registro de MVNO.

Sostuvo además que el servicio telefónico móvil, PCS y troncalizado son diferentes técnica y normativamente, pues las empresas con concesión para cada uno de dichos servicios podrían obtener el registro como MVNO para brindar los otros servicios móviles, siempre que no tuvieran la banda requerida de acuerdo al Plan Nacional de Atribución de Frecuencias (PNAF). Este sería el caso de Dolphin, ya que no cuenta con espectro para competir en el mercado de telefonía móvil o PCS.

Dolphin también indicó que a la fecha tiene asignado 500 KHz, los cuales no tienen punto de comparación con los MHz asignados a cada uno de los cuatro OIMR (Telefónica, Claro, Entel y Bitel).

Cabe destacar que el MTC se pronunció al respecto, indicando que, en efecto, Dolphin es una empresa habilitada para prestar servicios públicos móviles (troncalizado) y carece de asignación de espectro para prestar el servicio de telefonía pública móvil como MVNO. Por lo tanto, la inscripción de Dolphin en el registro de MVNO se ajusta a la Ley.

Las condiciones económicas

Las etapas de las propuestas económicas se pueden dividir en tres:

  1. la propuesta de Entel previa a la intervención de Osiptel,
  2. la propuesta de Entel luego de la solicitud de información de Osiptel, y
  3. la propuesta final de Osiptel en vista de la falta de información detallada proporcionada por Entel en (2).

En una primera etapa, Dolphin señaló que Entel incorporó unas condiciones económicas imposibles para un operador del tamaño de Dolphin, haciendo evidente la intención de dicha empresa de dilatar indebidamente el procedimiento e imponer a Dolphin barreras económicas de acceso a su red.

En efecto, Entel propuso la suma de aproximadamente 500.000 dólares como costo para la habilitación de sus redes y sistemas para el acceso de Dolphin, suma inclusive mayor a la establecida entre Telefónica y Virgin para la habilitación de una red más grande y compleja.

Lo mismo ocurre con el precio de MB propuesto por Entel, el cual se encuentra por encima incluso que su oferta minorista.

Dolphin sostuvo que los sustentos de tales costos no fueron expuestos por Entel, a pesar de sus esfuerzos por conseguir dicha información.

De otro lado, Entel manifestó que las condiciones económicas planteadas mediante el acuerdo han sido establecidas considerando las proyecciones de tráfico y usuarios de Dolphin.

En este escenario, en una segunda etapa Osiptel solicitó a Entel presentar una propuesta detallada que contemple ciertas características, entre ellas los planes postpago control que incluyan sólo la transmisión de datos de 1GB, 3GB, 5GB y 10GB para una proyección al primer año de 200 abonados de Dolphin con el volumen de tráfico de 12 millones de MB y al sexto año de 5.200 abonados con un volumen de tráfico de 300 millones de MB.

Si bien Entel presentó información a Osiptel, el regulador indicó que Entel no detalló ni sustentó su propuesta, no proporcionando información requerida respecto a los costos evitables en que incurre por la provisión de sus planes minoristas (los costos adicionales de proveer el servicio minorista a partir de la oferta mayorista: publicidad de los servicios minoristas, validación de abonados contratantes, comercialización de servicios, comisiones de ventas, etc.).

A su vez, Dolphin reiteró su posición inicial de que los montos propuestos por Entel resultan inverosímiles y no se encuentran debidamente acreditados con las cotizaciones de los proveedores. Manifestó por ejemplo que Entel señala que la configuración de cuatro planes tarifarios le toma ocho semanas y le cuesta aproximadamente 70.000 dólares, a lo que Dolphin se pregunta cómo hace dicho operador cuando las empresas de larga distancia internacional le solicitan la programación de sus tarifas como parte de la aplicación del sistema Llamada por Llamada, considerando los plazos de programación señalados en la norma de la materia y el supuesto costo de los trabajos de programación.

En este sentido, al ver los costos planteados por Entel, Dolphin manifestó interés en ir prescindiendo de algunos servicios a fin de reducir la carga económica, tales como el Access Point Name (APN) exclusivo o el otorgamiento de recargas a sus clientes una vez consumido el tráfico de datos.

En este punto, en un contexto de alta variabilidad en la definición de un servicio concreto mayorista a ser requerido (Dolphin fue cambiando características requeridas con la finalidad de reducir costos) y de falta de información de costos por parte del proveedor de dicho servicio (Entel no proporcionó información de costos evitables), es que el regulador tuvo que emitir un pronunciamiento que viabilice el acceso de Dolphin a un servicio mayorista y le permita a Entel ser retribuido por proveer dicho servicio.

En esta tercera etapa, de la oferta minorista ofrecida por Entel, Osiptel identificó el servicio denominado “BAM Postpago SIM”, cuyos planes controlados denominados “Internet Entel Chip” ofrecen, por el pago de una renta mensual, el servicio de banda ancha móvil con capacidades de descarga de 1GB, 3GB, 6GB y 10GB.

Fuente: Informe que sustenta mandato de Osiptel

Así, los precios mayoristas para los planes dados citados estarían dados por los precios minoristas sin impuesto general a las ventas (IGV), a los cuales se les descontaría un porcentaje “X” equivalente a los costos evitables. El precio de KB adicional se mantendría igual que el minorista, ya que este incorpora el costo marginal de proveer un KB adicional.

Con esto, se calculó una tasa de descuento única a ser aplicable a todos los cargos mensuales minoristas de todos los planes, tal que genere un valor actual neto (VAN) del flujo de caja de los planes mayoristas igual a cero.

En dicho flujo de caja descontado se incluyeron los siguientes conceptos de costos:

  • Costo red de datos
  • Costo de ventas
  • Créditos + Fullfilment
  • Facturación
  • Cobranzas
  • Call Center

Fuente: Informe que sustenta mandato de Osiptel

De esta manera, el descuento mayorista que debe aplicar Entel es del 31,47 por ciento.

Sin embargo, Dolphin sostuvo que a pesar de la exclusión de los “costos evitables” no resulta posible replicar las tarifas del OMR, ya que el MVNO deberá asumir directamente esos costos mayoristas en condiciones más onerosas considerando que no puede acceder a las mismas economías de escala y descuentos por volumen que el OMR.

Entel consideró que dicha solicitud de Dolphin es inaudita y carece de sustento legal. En efecto, Osiptel sostuvo que la sostenibilidad de los MVNO se fundamenta en la eficiencia de su gestión, no pudiendo el regulador avalar la creación de ventajas artificiales a través de reducciones discrecionales en los costos no evitables de los OMR.

 ¿Hay futuro para los MVNO en el Perú?

En conclusión, de la presente negociación entre Dolphin y Entel observamos la dificultad que tiene un potencial MVNO en llegar a un acuerdo con un OMR.

Ciertamente, tras las barreras económicas que a decir de Dolphin le sometió Entel, lo que en teoría debió tomar a lo más 60 días, en la práctica tomó un año. Dolphin apenas ha obtenido el acceso de Entel y aún le falta iniciar operaciones.

A la vista de los rumores del fracaso de Virgin Mobile en el Perú, existen expectativas sobre el rumbo de los nuevos MVNO. En este sentido, en un futuro veremos si se concreta la operación de Dolphin y si existe espacio para el desarrollo de los MVNO en el país.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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