La política regulatoria contra el robo de celulares en América Latina: un análisis comparativo

El robo de celulares se encuentra entre los delitos más comunes en los países de América Latina y forma parte de una mafia internacional que según Interpol mueve en promedio 550.000 dólares diarios a través de las fronteras de Latinoamérica. La estructura está formada por cinco componentes: el ladrón, el técnico, el contrabandista, el vendedor y el cliente.

Existen diferentes motivaciones para robar un celular como su reventa, el desmantelamiento de sus partes, su uso para extorsiones y la utilización de los datos personales e información contenida en el equipo.

Un problema de tal magnitud requiere la participación no solo del ministerio a cargo de la seguridad interna y las fuerzas policiales, sino también de la Fiscalía, el Poder Judicial, los operadores de telecomunicaciones, el regulador y los ciudadanos. Además no basta con enfrentar la delincuencia interna sino también a nivel internacional.

La percepción de este mercado negro se remonta al 2001, cuando mediante la Resolución 128 en la XV reunión de CITEL se recomendó fomentar el desarrollo de bases de números seriales electrónicos negados a nivel nacional, subregional y regional.

Esto llevó a que los diferentes países adopten medidas  bajo el soporte de una ley, mediante convenios internacionales —por ejemplo, la Comunidad Andina mediante Resolución 67 de la XVII Reunión CAATEL en 2003 y Resolución 786 de la XXVII Reunión CAATEL en 2013— o acuerdos entre el Estado y los operadores —ejemplo de ello es la campaña “Nos Importa” de la GSMA—.

En la actualidad, todos los países disponen de una lista en la que se registran los IMEI de los celulares reportados como robados, hurtados o perdidos, a fin de que los operadores los bloqueen (y los desbloqueen en caso los usuarios los reporten como recuperados).

En algunos países la base de datos de IMEI es administrada por cada operador —los cuales intercambian sus registros e informan al regulador cada cierto periodo—, mientras que en otros la administración está centralizada en el regulador o en un administrador tercerizado. A su vez, existen países que mantienen una cooperación con la GSMA, de modo que llevan dos registros: uno a nivel nacional y otro a nivel internacional. De esta manera, los IMEI registrados en la GSMA son bloqueados a nivel internacional, con el objetivo de que no se comercialicen celulares robados entre diferentes países.

Sin embargo, la clonación del IMEI permite que la mafia evada las listas negras ya que pueden cambiar el IMEI de los equipos bloqueados. Esto, sumado a que muchos ciudadanos no reportan ni denuncian el robo de sus equipos y la muy baja probabilidad de que un criminal sea sentenciado, no ha permitido la disminución de estos robos.

Debido a ello, algunos países han adoptado la estrategia de combatir dicha criminalidad a través de la creación de listas blancas o positivas, las cuales registran los IMEI que sí pueden comercializarse, evitando de esta manera el limbo de los IMEI no identificados.

Por supuesto, la lista blanca implica un trade-off, en tanto para hacerla posible se genera cierta restricción al comercio y a la libertad de elección del usuario, motivo por el cual la GSMA no apoya este tipo de medidas, sosteniendo que no hay evidencia de su eficacia. Lamentablemente, la alternativa que apoya la GSMA, las listas negras, tampoco se ha mostrado muy eficaz.

A continuación veremos cómo cada país ha intentado hacer frente a este problema, a fin de observar las características en común a todos ellos y sus rasgos distintivos.

La política regulatoria en América Latina

En el cuadro siguiente observamos la normativa relevante concerniente al registro de los celulares robados en los países de Sudamérica y México.

PaísNormativa relevanteLista negraLista blanca
Argentina·   Resolución 2459 ENACOM (2016)

·   Ley 2851 (2004)

·   Resolución 2459 CNC (2004)

No
Bolivia·   Resolución TL 0115 (2009)

·   Decreto Supremo 353 (2009)

Brasil·   Leyes en algunos Estados

·   Acuerdo entre operadores (2000)

No
Chile·   Resolución 1463 SUBTEL (2016)

·   Decreto 157 (2011)

·   Resolución 1492 SUBTEL (2006, derogado)

Colombia·   Resolución 4813 CRC (2015)

·   Resolución 3128 CRC (2011)

·   Ley 1453 (2011)

Ecuador·   Resolución TEL 535-18-CONATEL (2012)

·   Resolución TEL 214-05-CONATEL (2011)

·   Resolución 191-07-CONATEL (2009)

México·   Acuerdo entre operadores (2012)No
Paraguay·   Reglamento de Ley 5629 (2017)

·   Ley 5629 (2016)

·   Resolución 1515 CONATEL, y modificatorias (2003)

No
Perú·   Reglamento de Decreto Legislativo 1338 (2017)

·   Decreto Legislativo 1338 (2017)

·   Ley 28774 (2006, derogada)

Uruguay·   Acuerdo entre operadores y URSEC (2011)No
Venezuela·   Providencia 1869 (2011)No

Fuente: Diario, Gaceta o Boletín Oficial de cada país

En 2004 Argentina dispuso la penalidad de prisión al que modificara un número de línea o serie electrónico, así como al que las adquiriere a sabiendas de su procedencia ilegitima. Además, creó un sistema de bloqueo automático ante una denuncia. Sin embargo, es recién en 2016 que reglamenta el procedimiento del bloqueo de IMEI irregulares, unificando la conformación de la lista negra con el intercambio entre los operadores. La GSMA reportaba 6.500 celulares robados por día en 2013, aunque para 2016 los medios informaron que se roban cerca de 5.000 celulares por día.

Bolivia estableció mecanismos para el control de la comercialización y activación de celulares robados en 2009, incorporando la lista blanca, negra y el registro de pares IMEI-IMSI. Adicionalmente, está sujeta al marco de la decisión 786 de la CAN (2013) para regular el intercambio de información de móviles robados. Sumado a ello, cuenta con acuerdos binacionales, tal como el acuerdo interinstitucional entre Perú y Bolivia en 2016. En 2015 se reportaban cerca de 25.000 celulares robados en dos meses (150.000 anuales).

En Brasil, los operadores móviles poseen desde el año 2000 un sistema contra el uso de celulares robados llamado CEMI “Cadastro de Estações Móveis Impedidas”. El sistema fue desarrollado y es operado por la Asociación Brasileña de Recursos en Telecomunicaciones en coordinación con la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel). Desde fines de 2014, esta base de datos está también en la GSMA. A su vez, algunos Estados tienen sus propias leyes de bloqueos, tal como Paraíba y Ceará. Según la GSMA, en 2013 los celulares robados en Brasil fueron cerca de 912.000. Sin embargo, la explicación de una cifra tan baja dado el tamaño de su mercado es que dichas cifras corresponderían a las denuncias ante la policía.

La regulación del 2006 posibilitó que los ciudadanos chilenos bloquearan sus celulares robados con los operadores, pero debían ratificar personalmente su denuncia en la sucursal, sino el operador volvía a activar el equipo. En 2011 la regulación se puso más estricta, bastando con una llamada telefónica para deshabilitar el aparato. Los operadores envían sus reportes a la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) vía el Sistema de Transferencia de Información, así como también al administrador de la portabilidad. En 2015, Chile reportó 400.000 celulares robados. En 2016, una nueva resolución incorporó la lista blanca.

Mediante ley del 2011, Colombia introdujo la lista negativa (negra) y la lista positiva (blanca). Ese mismo año, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) reguló los aspectos técnicos y operativos. Según la GSMA, en 2013 los celulares robados en Colombia sumaban el millón. Posteriormente, en 2015, con el fin de adecuarse a nuevas normas de homologación e importación de equipos, se precisaron aspectos para identificar a los equipos en las bases negativas y positivas (excluyendo los equipos que hacen uso del roaming internacional). A varios años de implementada la lista blanca, y con el incremento de operativos policiales y mejor judicialización, Colombia muestra una disminución de robos.

En 2009, el regulador de Ecuador publicó la norma mediante la cual obliga a los operadores a bloquear en 30 minutos los celulares reportados robados, independientemente de la denuncia policial. En 2011 incorporó medidas complementarias concernientes a los celulares prepago. En 2012, una nueva resolución estableció la creación, coordinación y operatividad de la base de datos de listas positivas y negativas, centralizada a través de un administrador de base de datos. Según el regulador, a diciembre de 2012 se robaban unos 2.400 teléfonos al día, mientras que en el primer semestre de 2013 la cifra bajó a un promedio de 1.400 robos diarios. Más aun, la tendencia a la baja continuó, pues en 2015 y 2016 el regulador reportaba un promedio de 1.360 y 1.040 equipos robados (incluyendo celulares y tablets), respectivamente. Así, entre 2013 y 2016 tenemos un promedio anual de 460.000 celulares robados en Ecuador.

En México son los operadores quienes acuerdan compartir sus listas de celulares bloqueados. Por ejemplo, los operadores de Ciudad de México establecieron un convenio en 2012 para ello. Quien informa las estadísticas de robos son los operadores vía la Asociación Nacional de Telecomunicaciones, quien reportó un promedio de 525.000 celulares robados entre 2014 y 2015, una cifra menor considerando el tamaño de su mercado (en Perú, que es la tercera parte del mercado mexicano, se reportan más del cuádruple de robos). Posiblemente la verdadera cifra sea más elevada, considerando que según cuentan los usuarios los operadores solo bloquearían el celular si existe una denuncia policial de por medio.

Paraguay reguló el bloqueo de celulares robados en 2003. Sin embargo, debido a impedimentos tecnológicos los operadores no pudieron llevar a cabo dicha obligación. Por tanto, una nueva reglamentación a fines de 2007 volvió a actualizar la y los operadores empezaron a bloquear los celulares robados desde 2008, pero solo si existía denuncia policial. Recientemente, en 2016, Paraguay le dio categoría de ley a dicho bloqueo, el que a su vez ya está reglamentado (2017). Sin embargo, sigue manteniéndose el requisito previo de denuncia policial. No he podido hallar referencias a las estadísticas de robos de celulares en este país.

Mediante Ley 28774 en 2006 (actualmente derogada) Perú inició el marco legal del registro de celulares robados a través de una lista negra. Sin embargo, a más de 10 años de aquello el robo de celulares en Perú es de 2,3 millones anuales (basta con un reporte al operador, sin necesidad de denuncia policial). Debido a ello, mediante nueva ley (2017) se comenzó a implementar la lista blanca. En Perú los registros de robos están coordinados entre el regulador y el Ministerio del Interior.

En Uruguay, en diciembre del 2011 los operadores, en coordinación con el regulador, acordaron compartir sus bases de datos para bloquear los IMEI reportados robados. El intercambio de información es diario entre los operadores, no está centralizada en el regulador ni en un administrador tercerizado. En 2016 se reportaban en promedio 6.000 celulares robados al mes (72.000 anuales), aunque curiosamente esta cifra, en contrariedad con Brasil y México, no incluye las denuncias ante la policía ya que no existe coordinación entre las bases de datos del regulador y la policía.

Por último, Venezuela dictó una providencia (comunicado sin sustento jurídico) para el bloqueo de celulares robados en 2011. A pesar de ello, en 2015 se registraban alrededor de 100.000 celulares robados por mes (1,2 millones anuales). Los ciudadanos se quejan de que faltan disposiciones de orden legal que obliguen a los operadores a bloquear definitivamente los aparatos que han sido reportados como robados.

De lo visto, podemos desprender que todos los países registran una lista negra de celulares robados, originados ya sea mediante normas con sustento jurídico (ley, decreto, resolución), comunicados administrativos (providencia administrativa), acuerdos entre operadores o acuerdos entre operadores y el regulador.

En algunos países un equipo solo es ingresado en la lista negra si existe una denuncia policial, en otros países basta con un reporte al operador. En unos casos existe estrecha colaboración entre los operadores y el ministerio a cargo de la seguridad, en otros casos dicha coordinación no está normada.

A su vez, solo cinco países de Sudamérica han incorporado una lista blanca o positiva: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Mientras Chile y Perú apenas la están implementando este año, en Ecuador y Colombia la evidencia sugiere que, acompañadas de otras medidas, desde que se implementó, han disminuido los robos.

Estadísticas del robo de celulares

Por otro lado, las estadísticas del robo de celulares no son del todo claras. La GSMA informa de una cantidad, los países informan otra. Existe la cantidad de reportados como robados a los operadores, y otra mucho más ínfima de reportados como denunciados ante las autoridades del orden interno.

Cabe resaltar que los reguladores en América Latina no reportan estadísticas del robo de equipos en sus páginas web.

El regulador peruano sería uno de los casos excepcionales que muestra dichas estadísticas, aunque ha tenido dificultades en el camino. En efecto, reportaba 1,2 millones de celulares robados en Perú en un solo trimestre en 2014, cifras que más adelante tuvieron que ser corregidas por los operadores debido a casos de IMEI reportados repetidamente como robados.

Se dice que para atacar un problema primero hay que medirlo. Entonces, ¿cuál es la verdadera magnitud del robo de celulares en cada país?

En base a la información esparcida en la web, podemos estimar un promedio de robo de celulares para cada país en el periodo 2013-2016 (tomando los datos disponibles en dicho periodo, considerando que los robos no han disminuido en ese tiempo o lo han hecho poco en algunos países)

Comparando dichas cifras con el número de suscriptores móviles en 2015, tenemos un comparativo de robos vs. suscriptores en cada país.

Al observar que Perú muestra las cifras absolutas y relativas más altas de robo de celulares, no sorprende que en dicho país se estén implementando las medidas más radicales para combatir estos robos.

Es difícil medir la magnitud del mercado negro, no solo en cantidad de celulares robados sino también en ingresos que genera. Según Interpol dicho mercado movería 550.000 dólares diarios en las fronteras de América Latina (alrededor de 200 millones de dólares anuales). Un informe del Huffington Post señala que las estructuras mundiales del robo de celulares logran ingresos superiores a los 30.000 millones al año.

¿Es posible destruir el mercado negro del robo de celulares?

Los acuerdos entre operadores a través de un registro internacional de la GSMA no han resultado eficaces. La evidencia nuestra que cuando los ciudadanos van a los técnicos para desbloquear sus equipos, estos únicamente verifican el registro nacional de IMEI robados, puesto que los operadores nacionales no se encuentran forzados a bloquear listas internacionales. Es por eso que pese al registro de la GSMA, los países están entablando convenios entre ellos para compartir sus propios registros.

Otro aspecto a resaltar es que una premisa de la eficacia de las listas negras (negativas) y blancas (positivas) es que el mercado negro de celulares robados desaparecerá una vez que el equipo no pueda ser revendido, ya sea porque está bloqueado o porque el usuario no lo demanda.

Esta premisa asume que la única manera de rentabilizar un celular robado es a través de su reventa. Sin embargo, los delincuentes también obtienen ganancias con el desmantelamiento de estos equipos. En Colombia, un comerciante inescrupuloso puede comprar un celular robado y obtener un 100 por ciento de ganancia vendiendo informalmente como repuestos la pantalla, el micrófono, la cámara, la batería, los botones, la carcasa, entre otros.

Por tanto, la proporción de ingresos que representa la reventa de celulares robados en comparación a la reventa de sus componentes determinará qué tanto puede disminuir el robo de equipos bajo el supuesto que los ciudadanos no compren los celulares robados.

Al final, de no desaparecer los incentivos para robar celulares, ineludiblemente nos llevará a un tema que va más allá de lo tecnológico, y es la manera en que estos robos son sancionados.

En la medida que no se penalice con cárcel a los criminales, es muy probable que los robos no se detengan. Pero esto ya escapa al ámbito de las telecomunicaciones.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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