La regulación de los MVNOs en Perú: ¿un problema de cargos de interconexión o cargos mayoristas de acceso?

Con la reciente salida de Virgin Mobile en Perú, diversos analistas han comentado sobre las posibles causas de ello, tanto sobre las falencias de su modelo de negocio como acerca de las dificultades que tuvo que enfrentar desde el punto de vista regulatorio.

Enfocándonos en la regulación, los argumentos enfatizan tres aspectos:

  • los altos costos de la identificación biométrica y los cambios repentinos de reglas asociadas a tales costos,
  • una desventaja regulatoria en los cargos de interconexión, y
  • los cargos mayoristas de acceso que el operador móvil con red (MNO) anfitrión cobra al operador móvil virtual (MVNO) por utilizar su red

Sobre el primer punto vale resaltar que en realidad son dos temas relacionados: los altos costos de la identificación biométrica es un tema, y la impredictibilidad de las reglas del juego es otro tema. ¿De qué tema se quejó Virgin en su momento?

Por su parte, los otros dos puntos parecen ser más confusos: ¿la dificultad está referida a los cargos de interconexión o a los cargos mayoristas de acceso? ¿el meollo radica en los cargos de interconexión altos o en su diferenciación entre operadores establecidos y entrantes? ¿el problema es la regulación o la falta de regulación?

Identificación biométrica e impredictibilidad

Mediante decreto supremo en junio del 2016, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) otorgó un plazo de seis meses a los MNO para instalar equipos de verificación biométrica en sus puntos de venta. A los operadores entrantes (los MVNO) se les daba un plazo de 12 meses desde su inicio de operaciones.

Así, desde enero del 2017 los MNO están obligados a vender celulares prepago sólo con identificación biométrica. Los operadores acogieron dicha implementación pero se quejaron del costo que genera el pago obligatorio al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), sosteniendo que debería ser gratuito. En este sentido, América Móvil opinó que todos los operadores deberían ser tratados de la misma manera con respecto a los plazos, y no privilegiar a los MVNO.

Siendo así, y dado que Virgin inició operaciones en julio del 2016, tenía plazo hasta junio del 2017 para instalar sus equipos biométricos. Sin embargo, mediante otro decreto supremo en febrero del 2017 el MTC modificó lo establecido previamente, dictaminando que los MVNO tenían plazo hasta fines de marzo para instalar sus equipos biométricos.

Estas modificaciones imprevistas, como era de esperarse, no fueron del agrado de Virgin Mobile, quien se quejó de que una regulación que varía las reglas del juego impone trabas al ingreso de los MVNO. En efecto, Virgin indicó que este ajuste normativo reduciría en 10 por ciento el número de usuarios que preveía captar este año a través del canal masivo.

Por tanto, por un lado tenemos el problema de los costos de la implementación biométrica, que afectó a todos los operadores y fue motivo de queja por parte de los MNO. En este caso, el perjuicio puntual a Virgin vino porque no se consideraron canales comerciales alternativos: “De hecho, en cuanto a la instalación de equipos biométricos, si bien Virgin reconoce que son parte de una política de seguridad ciudadana, critica que esta forma de reforzar la seguridad no contempla la tendencia de digitalización de las empresas. Virgin Mobile, por ejemplo, apunta a vender planes en plataformas electrónicas”.

Pero de lo que Virgin se quejó con mayor énfasis fue del cambio en las reglas del juego pues el MTC decretó en un inicio que lo trataría diferente y luego simplemente se desdijo y modificó la norma (y con ello las previsiones de Virgin).

Al respecto, Osiptel ha reconocido que en este aspecto el Estado se equivocó: “No resultó prudente, por evidencia, que se le imponga obligaciones no previstas (a Virgin Mobile) como el control biométrico, pero estaba justificado por razones de seguridad”.

Cargos de interconexión de los MVNO

En 2015 Osiptel reguló los cargos de interconexión para los siguientes tres años. A los MNO entrantes (Entel y Bitel) se les favoreció con cargos mayores (que se reducirían progresivamente), mientras que a los ya establecidos (Telefónica y América Móvil) se les diferenció con cargos menores.

Cargos tope de interconexión móvil (USD por minuto tasado al segundo, sin IGV)

Operadores 2015 2016 2017
Telefónica y América Móvil 0,0176 0,0176 0,0176
Entel y Bitel (y entrantes) 0,0325 0,0263 0,0201

Fuente: Resolución 031-2015-CD/OSIPTEL

Con esto el regulador buscaba incentivar las inversiones de los entrantes (quienes pagarían menos y cobrarían más).

A su vez, Osiptel especificó que cualquier nuevo operador tendrá como cargo tope de interconexión los fijados para Entel y Bitel en su respectivo período vigente (artículo 5 de Resolución 031-2015-CD/OSIPTEL).

Por otro lado, la normativa de los MVNO establece que “el MVNO no se encuentra obligado a establecer una relación de interconexión con los operadores distintos al MNO que le brinda acceso. La interconexión entre el MVNO y dichos operadores se soportará en la relación de interconexión entre dicho MVNO y el MNO que le brinda acceso. La liquidación, facturación y pago de los cargos que se deriven de la interconexión entre el MVNO y dichos operadores se realizará a través del MNO que le brinda acceso” (artículo 7.3 de Resolución 019-2016-CD/OSIPTEL). Es decir, Virgin únicamente tenía una relación de interconexión con Telefónica mas no con los otros MNO.

En efecto, el contrato entre ambos operadores señala que “en las liquidaciones por interconexión se hace referencia a la cantidad de minutos salientes del MVNO que terminen en las redes de otros operadores, de tal manera que el monto a cobrar por Telefónica será el neto entre los cargos de interconexión de las llamadas salientes del MVNO y los cargos de interconexión por las llamadas entrantes al MVNO” (anexo IV, acápite “e” del contrato entre Virgin y Telefónica, publicado mediante Resolución 094-2016-GG/OSIPTEL).

De esta manera, cuando en 2016 Virgin contrata a Telefónica como su MNO para brindarle acceso, el escenario en cargos de interconexión queda fijado de la siguiente manera:

  • A Virgin se le fija el cargo tope de interconexión de USD 0,0263 por minuto (que se redujo a USD 0,0201 en 2017). Cargo aplicable únicamente con Telefónica. Virgin pagará a Telefónica el cargo de USD 0,0176 por minuto pero le cobrará el cargo diferenciado de USD 0,0263 por minuto (y de USD 0,0201 en 2017)
  • Para las llamadas entre Virgin y los otros MNO, Telefónica liquidará el neto de los cargos. En este caso los cargos a aplicar serán los de cada MNO. Así, en una llamada de Entel a Virgin en 2017, Telefónica trasladaba el pago del cargo de USD 0,0176 a Virgin, mientras que una llamada de Virgin a Entel implicaba que Telefónica le imputara a Virgin el costo de USD 0,0201.

Observamos que la situación de Virgin devino en una extraña combinación: aplica cargos diferenciados a su favor con Telefónica y cargos diferenciados en su contra con los otros MNO.

En este punto, cabe preguntarse: ¿de qué se quejó Virgin con respecto a los cargos? Virgin demandó dos cosas: tener los cargos diferenciados que se aplicaban en el 2015, y que sus cargos diferenciados también aplicaran con los otros MNO.

En efecto, en palabras del mismo Virgin: “Virgin Mobile, por ser una startup en el mercado peruano, debería poder cobrar los cargos de interconexión que Entel y Bitel cuando ingresaron al mercado”. Es decir, lo que Virgin solicitó a Osiptel fue que se le diferenciaran sus cargos de tal manera que se fijaran con los valores del período 2015 (es decir, en USD 0,3250 por minuto y no en USD 0,0201 por minuto como estaba actualmente).

Pero más importante aún, también demandaba tener un trato equitativo con los otros ex entrantes de manera tal que pueda aplicar sus cargos diferenciados también con los otros MNO (y no sólo con Telefónica).

Ambas demandas estaban justificadas. ¿Por qué a los ex entrantes Entel y Bitel se les favoreció mucho más que al nuevo entrante Virgin?

Diversas opiniones sobre cómo los cargos de interconexión afectarían a los MVNO sostienen que los cargos deben reducirse a cero y que no debería existir diferenciación de cargos, sin embargo hemos visto que Virgin deseaba no que se elimine la diferenciación de cargos sino que sus cargos fueran más altos y diferenciados incluso que los de Entel y Bitel. En definitiva, lo que Virgin demandaba era una mayor diferenciación de cargos de interconexión. Finalmente Osiptel no aceptó sus demandas en ese aspecto.

¿Por qué un MVNO elegiría a Telefónica como su MNO (y no a Entel o Bitel) si dicha empresa tiene una desventaja regulatoria al tener un cargo tope de interconexión más bajo que los otros operadores (exceptuando América Móvil)? Pues bien, en 2016 Telefónica tenía 45 por ciento de participación de mercado, así que probablemente la mayor parte del tráfico intercambiado de un MVNO sea con Telefónica, con quien sí aplicaría sus cargos diferenciados. Aunque es cierto que tener a Entel o Bitel como anfitrión le incrementaría los ingresos por interconexión.

Actualmente la competencia en el mercado móvil se ha intensificado, y Entel ya bordea el 20 por ciento de participación, motivo por el cual otros MVNO están interesados en negociar con dicho operador como su MNO, tal como sucedió con Dolphin.

Conforme las cuotas de mercado de los MNO sean más uniformes, la diferenciación de cargos será un factor muy importante para que un MVNO determine su MNO anfitrión. Esto significa que conforme la participación de mercado de Entel y Bitel vaya en aumento (como es el caso), la diferenciación de cargos debería desaparecer.

Por otro lado, ciertamente a un MVNO le encantaría que no existieran cargos de interconexión (dado su tamaño ínfimo de mercado), pero no se puede decir que la existencia de cargos (diferentes de cero) sea el problema medular pues si fuera así entonces los MVNO no hubieran podido desarrollarse en otros países tales como Chile, Colombia o México donde existen más de cinco MVNO aún con la existencia de cargos de interconexión.

En cuanto a la diferenciación de cargos, tenemos el caso de México donde el operador preponderante Telcel (con el 65 por ciento de cuota de mercado) tiene cargos diferenciados de cero (por ahora) y esto no fue impedimento para que algunos MVNO —tales como Maxcom o Megatel— dejaran de contratar con Telcel como su MNO. Más aún si, hasta donde alcanza mi conocimiento, en México también los MVNO aplican los cargos de interconexión de su MNO anfitrión.

Cabe resaltar que las reglas de interconexión estaban claras desde un inicio para todo MVNO. A Virgin no se le cambió las reglas del juego en este aspecto.

En todo caso, la reducción de cargos de interconexión y eliminación de la diferenciación está en la agenda de Osiptel para el 2018, y por razones muy aparte del tema de los MVNO.

Debido a lo anterior, mi opinión es que el tema regulatorio de mayor importancia para los MVNO no va tanto por los cargos de interconexión sino principalmente por las condiciones económicas que los MNO tratan de imponerles, particularmente asociadas a los cargos mayoristas de acceso. En este aspecto los cálculos sí resultan inciertos dado que los potenciales MVNO no conocen a priori el cargo que el MNO le aplicará.

Cargos mayoristas de acceso: ¿regular o no regular?

Tanto la negociación del contrato entre Virgin y Telefónica, como la de Dolphin con Entel  tuvieron su punto más álgido en el tratamiento de los cargos mayoristas que el MNO le cobraría al MVNO por acceder a su red. En el caso de Virgin y Telefónica, el contrato tuvo cinco adendas, la mayoría de ellas para reducir cada vez más dichos cargos mayoristas (tarifas mayoristas).

Por su parte, las negociaciones de Dolphin con Entel se prolongaron cerca de un año debido a las propuestas de cargos mayoristas de Entel que a Dolphin le resultaban inverosímiles, de tal modo que Osiptel finalmente impuso un mandato de acceso.

Dada la evidencia de estas negociaciones, observamos dos posturas opuestas con respecto a la regulación de los MVNO. Por un lado está la posición de regular dicho cargo mayorista mediante precios topes, pues de esta manera se generaría mayor predictibilidad de potenciales MVNO que sabrían a priori cuánto le tendrían que pagar al MNO en caso extremo, y no como ocurre actualmente que muchas empresas no apuestan por entrar al mercado por no tener idea de cuánto deberán finalmente pagar al MNO. Esta posición asume que existe espacio para el desarrollo de los MVNO en el Perú, y que una mayor competencia contribuirá a la eficiencia del mercado.

Por otro lado tenemos la posición de no modificar la regulación, es decir, dejar que el mercado siga funcionando como hasta ahora, donde la competencia entre los cuatro MNO existentes es bastante intensa, lo que ha permitido la reducción de tarifas y mejora de la calidad. Esta posición sostiene que no necesariamente el ingreso de más MVNO al mercado resulte en mayor eficiencia, y posiblemente con la competencia entre los MNO sea suficiente para garantizar el bienestar de los usuarios.

Ambas posiciones son válidas, y en la medida que nadie conoce el resultado final de los posibles escenarios futuros, no podemos saber si una u otra tiene la razón.

Lo que hemos visto es que para cada uno de los operadores su propuesta es la más idónea para alcanzar la eficiencia del mercado. Vimos por ejemplo que Virgin demandaba una diferenciación en los plazos para la implementación de la identificación biométrica, sosteniendo que a los MVNO se les debe dar un trato diferenciado, mientras que América Móvil sostenía exactamente lo opuesto, que no tenía que existir un trato preferente para los MVNO. Es comprensible que cada parte promueva ideas que vayan alineadas a sus intereses, por lo que el regulador debe buscar un equilibrio entre estos intereses contrapuestos.

En este sentido, una alternativa a considerar para los cargos mayoristas de acceso sería un híbrido, tal como sucede en Colombia, donde los cargos de acceso son negociados libremente pero en caso no llegar a un acuerdo, el regulador ha establecido una metodología de cálculo para dichos cargos, de manera que se genera predictibilidad en dicho cálculo (no como ahora que, como vimos en el caso de Dolphin con Entel, Osiptel crea sus métodos ad hoc para cada mandato).

La evidencia en Perú está mostrando que a los MVNO les resulta difícil negociar con los MNO, y tal como ya ocurrió en Chile en 2011 donde los MNO fijaron barreras de entrada a los MVNO, posiblemente el regulador Osiptel implemente alguna medida adicional.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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