Las condiciones del mercado chileno de telecomunicaciones no ameritan modificar los limites de tenencia de espectro, esa fue la conclusión a la que arribó la Fiscalía Nacional Económica (FNE) luego que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) le formulara la consulta a fines de 2025 (sobre si era posible modificar los spectrum caps establecidos en 2019 y complementados por la Corte Suprema dos años más tarde). Y aunque la devolución de la FNE fue bastante rígida, también dio lugar para avanzar con la simplificación regulatoria y ofreció una visión más profunda: que prioriza la estructura de mercado por sobre los reclamos de rentabilidad.
Sucede que el 25 de noviembre pasado, Entel solicitó al TDLC que se elevaran los límites máximos de tenencia de espectro radioeléctrico, en un valor no inferior al 45 por ciento de los establecidos en la Resolución N°59/2019; porque para el operador, aquellas restricciones son anacrónicas respecto de las necesidades que enfrentan las redes móviles, por ejemplo, por impedirles lograr economías de escala y desincentivar las inversiones. Y el TDLC elevó la consulta al FNE, cuya devolución se acaba de conocer.
El primer paso de aquella misiva fue el comienzo de un proceso que puso en debate y en escena a los lineamientos vinculados a la tenencia de permisos para la explotación del recurso y su uso eficiente por parte de la industria telco; pero que también sirvió para poner en perspectiva a las condiciones del mercado telco local que está en pleno proceso de transformación tras la adquisición de Movistar Chile por parte de Millicom.
Jorge Grunberg, fiscal Nacional Económico, resumió la sentencia final al valorar que “el espectro radioeléctrico es un recurso escaso y fundamental para la prestación de servicios como telefonía móvil, internet 4G y 5G” y que “contar con límites claros evita que este recurso quede concentrado en pocas manos, promoviendo que todos los operadores dispongan de oportunidades reales para competir vigorosamente en esta industria”.
Sí, porque mientras Entel argumentaba que el mercado chileno era inviable para cuatro operadores debido a los bajos retornos y altos costos, la FNE señaló que la compra de Movistar Chile por parte de Millicom demuestra lo contrario por valorar que si el mercado fuera realmente insostenible, no hubiera habido interés de nuevos capitales extranjeros. Del mismo modo, advirtió que la existencia de límites de espectro claros ofrece certidumbres a la inversión al evitar que un operador dominante bloquee su despliegue técnico.
La mirada de la Fiscañía reflejó que si hay carencia del espectro no es por la cantidad sino por su gestión, defendió el rol preventivo que tienen los caps, al evitar que un operador dominante pueda adquirir recursos con la única ambición de limitar el desarrollo de su competencia; pero también dio un mensaje sobre su filosofía, al priorizar la estructura de mercado por sobre las demandas de rentabilidad.
Los detalles del informe y las propuestas
“Tras una investigación realizada por su División Antimonopolios, en la cual analizó el funcionamiento del mercado, la evolución regulatoria y la disponibilidad de espectro, la FNE concluyó que los fundamentos que justificaron la creación de estos límites no han cambiado de manera sustancial y que siguen cumpliendo un rol esencial para asegurar condiciones competitivas en la industria móvil”, dijo el organismo en su comunicado en el que también dio cuenta del relevamiento realizado, mediante la publicación del informe ad hoc, disponible aquí.
Como punto de partida, el abordaje tomó en cuenta los argumentos que presentó Entel para la modificación de los caps, donde se advirtió que las circunstancias del mercado cambiaron (respecto al momento de su creación), que la industria pasa por una crisis de sostenibilidad financiera, donde los altos costos de inversión (CAPEX) y los estancados ingresos por usuario (ARPU), hacen que el modelo de negocio se vuelva inviable para cuatro operadores. También, que la baja cantidad de espectro impide que las operadoras desarrollen las economías de escala que necesitan y que Ley de Roaming Automático Nacional (Ley RAN) desincentivaa la inversión al obligar a compartir redes, algo que también redunda en que algunos operadores descansen en inversiones de otros.
Tas su análisis, la FNE recomendó mantener el status quo y los límites vigentes, al argumentar que no hubo variaciones sustanciales de las condiciones de fondo de la industria y su mercado: cambiar los topes era injustificado.
Por un lado, explicó que el régimen de control de fusiones no cubre todas las formas posibles en que se puede concentrar el espectro (como concursos o asignaciones directas) y que esto justifica la existencia de los caps, al valorarlos como una medida preventiva. Inclusive, que su eliminación devolvería al mercado el riesgo de acaparamiento de espectro y que los planes de uso efectivo y eficiente (PUEER) que están vigentes no garantizan que el recurso no sea usado para bloquear la competencia.
Por el otro, rebatió la tesis de insostenibilidad de la industria por la mera existencia de cuatro operadores y puso como argumento a la reciente adquisición de Millicom como ejemplo del interés que exhibe el mercado local; a la vez que subrayó la existencia de normativas que facilitan el despliegue de infraestructura sin necesidad de requerir más espectro, como es el caso de la Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales y el modelo de arriendo de torres a terceros.
“Los spectrum caps cumplen fines y responden a factores más amplios que la mera definición de un número de OMR”, resumió en el informe y planeó que, en Chile, “la ausencia de una aplicación coherente y sostenida de caps generó un escenario de alta asimetría en la distribución del espectro, lo cual justificó la adopción de caps absolutos y por macrobanda, de modo de permitir que todos los OMR contaran con portafolios que incluyeran macrobandas con propiedades distintas”.
Imagen creada con IA
“Sin embargo, esa misma asimetría impidió fijar niveles más estrictos de caps orientados a la uniformidad o simetría en la tenencia de espectro, aun cuando ello pudiera resultar teóricamente más eficiente”, dijo el informe y valoró que estas definciones tienen sentido en el país pero que también están en sintonía con los lineamientos internacionales.
Valoró, a su vez, que esta estrategia contribuyó con “una mayor desconcentración en la tenencia de espectro, asegurando a todos los OMR cantidades razonables de diferentes macrobandas dentro de sus portafolios. Esto ha favorecido un ambiente de menor concentración, constatable en variables de mercado como precios, tipos de planes, beneficios asociados a aplicaciones o streaming, así como en la proliferación de planes ilimitados tanto de datos como de voz, entre otros”.
Y evaluó que la menor cantidad relativa de espectro por operador que hay en Chile no se explica por los niveles de caps sino por “factores regulatorios que han retrasado una mayor y más efectiva disponibilización de espectro para servicios móviles IMT. Este proceso deberá acelerarse en los próximos años”, adelantó.
La respuesta no sólo involucró una postura rígida en torno a la preservación de los caps, sino que recomendó eliminar tres medidas impuestas por la Corte Suprema en 2020, por valorar que habían sido absorbidas por la legislación vigente (Ley RAN, N°21.245), simplificando la normativa.
Con todo, esta decisión de la Fiscalía no representa un mero trámite administrativo, sino que puede entenderse como un mensaje más profundo para la industria, porque al mantener los topes de espectro decide priorizar la estructura de mercado por sobre las demandas de rentabilidad individual de las operadores.
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