El sustento de Osiptel para normar el mercado de TV Paga

La reciente aprobación de la eliminación de la venta o alquiler de decodificadores de TV Paga por parte del Organismo Supervisor de las Telecomunicaciones (Osiptel) ha generado mucha polémica por parte de los diferentes grupos de interés.

Tenemos a los operadores que sostienen que el mercado de TV Paga es suficientemente competitivo para autorregularse, y no es necesaria una intervención regulatoria por parte de Osiptel. Para ellos, la medida dictada por Osiptel será perjudicial para los usuarios ya que podría resultar en no sólo mayores tarifas, sino también planes tarifarios más complejos, precisamente aquello que el regulador trata de hacer frente.

Por otra parte, están los usuarios, representados por organizaciones de consumidores, que se muestran a favor de la decisión de Osiptel de que ya no se les cobrará por los decodificadores vía venta o alquiler, bajo el entendido de que ello no conllevará a un alza de la tarifa final.

A su vez, está Osiptel, entidad que teóricamente debería ser capaz de armonizar ambos intereses: promoviendo el bienestar de los usuarios sin menoscabar la rentabilidad de los operadores.

Por supuesto, también está el Congreso de la República, que por lo general está representado por congresistas que opinan de manera populista, sin mayor conocimiento de los temas (por ejemplo, una congresista sosteniendo que denunciarán ante Osiptel si los operadores aumentan sus tarifas, cuando Osiptel no tiene competencia para regular tarifas en TV Paga).

Tanto el interés de los operadores para no prohibir la venta o alquiler de decodificadores, como el interés de los usuarios para prohibirlos se pueden respaldar en argumentos válidos. Como no disponemos de una bola de cristal para predecir el futuro, no podemos saber a ciencia cierta si la medida aprobada por Osiptel será para beneficio de los usuarios o contraproducente. Lo que sí podemos saber, sin embargo, es el nivel de profundidad de análisis con el cual Osiptel ha sustentado su propuesta. Mientras mayor detalle en el análisis, la probabilidad de que la decisión de Osiptel sea la idónea se incrementa. En este sentido, pasaremos a revisar el análisis de la medida propuesta por Osiptel.

Cabe destacar que, a diciembre de 2017, el mercado de TV Paga estuvo compuesto por poco más de 1,9 millones de conexiones en total, siendo tres operadores (los únicos que operan a nivel nacional, de un total de 486 concesionarios repartidos en las regiones) los que representaron el 93 por ciento de conexiones: Telefónica (68 por ciento), DirecTV (15 por ciento) y Claro (11 por ciento). Del total, el 88 por ciento fueron conexiones digitales.

Decodificadores: ¿equipo terminal o elemento de red?

En primer lugar, Osiptel sustenta el hecho de definir a un decodificador no como un equipo terminal sino como un elemento de la red del operador. Para ello, se basa en la normativa nacional e internacional.

Así, la normativa nacional define “equipo terminal” como “el dispositivo en el cual termina un circuito de telecomunicaciones y que permite al usuario el acceso a la red”. A su vez, “circuito de telecomunicaciones” se define como “el medio de transmisión que permite la comunicación entre dos puntos” (TUO del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones, Decreto Supremo N° 020-2007-MTC).

De esta manera, en el informe que sustenta su propuesta, Osiptel sostiene que en Perú es de aceptación general que los equipos de telefonía fija residencial, los smartphones y los televisores sean llamados “equipos terminales”, por “ser aparatos mediante los cuales los usuarios disfrutan el servicio contratado, siendo que para dicho fin estos dispositivos presentan una interfaz de interacción con el usuario”. Por tanto, la definición de la legislación peruana no lleva a concluir que el decodificador sea un equipo terminal.

Respecto a la normativa internacional, la UIT define equipo terminal como “el dispositivo o funcionalidad que proporciona las capacidades para utilizar las aplicaciones de usuario (por ejemplo, telefonía), incluida la interfaz de usuario (Recomendación UIT-R M.1224 – &4.1).

De lo anterior, en vista que el decodificador no presenta interfaz de usuario e incorpora un módulo Network Interface Unit (NIU) que es dependiente de la red del operador, el entender de Osiptel es que el decodificador es un equipamiento indispensable en la cadena de provisión del servicio, y que debería ser provisto por el operador, al igual que otros elementos de la red necesarios para la provisión del servicio.

Por tanto, para Osiptel el decodificador es parte inherente al servicio. En TV paga, un equipo terminal sería aquel que permite visualizar los contenidos audiovisuales: un televisor, un proyector, etc.

Sin embargo, a pesar de la preocupación manifestada por Osiptel a través de medios de comunicación acerca de la práctica comercial de venta o alquiler de decodificadores (que se facturan aparte del servicio), los operadores han continuado ejerciendo dichas prácticas.

Venta o alquiler de decodificadores y financiamiento sin plazo máximo: efectos negativos

Acorde con Osiptel, la venta o alquiler de decodificadores ocasiona los siguientes efectos negativos:

  • Constituye un costo hundido: un decodificador no tiene valor de re-uso
  • Incrementa los costos de cambio o switching: un usuario deberá adquirir nuevos decodificadores si quiere cambiar de operador
  • Riesgo de operación se traslada al usuario: una vez agotado el período de garantía, el usuario deberá recurrir a los eventuales gastos de reparación
  • Incremento de la piratería: los usuarios que cambien de operador podrían vender sus decodificadores a usuarios que podrían alterar los mismos con la finalidad de acceder de forma ilegal a los contenidos provistos por el operador proveedor del decodificador
  • Dificulta la comparabilidad de las tarifas entre los operadores: los operadores publicitan principalmente la tarifa mensual del servicio, la que no necesariamente refleja la tarifa total que termina pagando el usuario

Por su parte, la práctica comercial de financiamiento sin plazo máximo genera incentivos para que los operadores establezcan una cuota de instalación muy por encima del valor real, la cual se financia en varias sub cuotas sin que el consumidor se dé cuenta del valor total que está pagando por concepto de instalación. Así, el monto total que es financiado sólo se observa parcialmente al momento de intentar cambiar de operador y tener que cancelar el monto pendiente: si dicho monto es alto reduce las probabilidades de cambio. Por ello, establecer un plazo máximo de financiamiento busca reducir estos “costos de cambio”.

Osiptel no explica lo anterior solo de manera teórica. Adicionalmente, soporta su planteamiento con los resultados de las encuestas a los usuarios (Erestel 2016) y mostrando ciertas ofertas comerciales de los operadores, con los cuales podemos ver cómo estos efectos negativos realmente tienen lugar.

Por ejemplo, tenemos la oferta comercial de Telefónica donde ofrece los dos primeros decodificadores a 310 soles (94,6 dólareS), sin brindar al consumidor la alternativa de adquirir un único decodificador. Sucede que el 27 por ciento de los hogares clientes de Telefónica sólo tienen acceso a un televisor con acceso a TV Paga y, sin embargo, tuvieron que adquirir dos decodificadores, uno de los cuales no se le dará uso y no será posible revenderlo.

Respecto a los costos de cambio, la Erestel muestra las razones por las cuales los hogares que cuentan con decodificadores y que no pudieron cambiar de operador pese que pensaron en hacerlo. Estos hogares son divididos en dos grupos: aquellos que cuentan con el servicio hace dos o menos años (corresponde a hogares que cuentan con financiamiento, ya sea en la instalación o en la compra de los decodificadores), y los que cuentan con el servicio hace tres o más años (son hogares que no cuentan con financiamiento, puesto que este ya habría sido pagado en su totalidad).  El 15 por ciento de los usuarios que tienen menos de dos años con su actual operador se vieron desincentivados a cambiar de operador por restricciones contractuales o por los pagos al proveedor. Este problema no se encuentra tan presente en el segundo grupo.

Y sobre la dificultad para comparar tarifas, tenemos que la tarifa total se compone de cuatro componentes. La variedad de parámetros dificulta la comparación entre operadores (eso sin contar las ofertas empaquetadas de TV paga). Incluso con comparadores de tarifas, estos no necesariamente se encuentran actualizados y no incluyen todos los atributos que ofrecen los operadores.

Todo esto tiene como consecuencia la cantidad de reclamos relacionados a las prácticas bajo las cuales se comercializan los decodificadores. En efecto, la información proporcionada por Telefónica muestra que los reclamos asociados a las cuotas de financiamiento de los decodificadores representaron el 32 por ciento de los reclamos de TV Paga en 2016, mientras que a setiembre del 2017 representaron el 25 por ciento.

Por último, según Osiptel existirían características del mercado que potencian estos efectos negativos, tales como una competencia geográfica limitada (solo tres operadores a nivel nacional), el establecimiento de barreras estratégicas por parte de los operadores grandes (canales exclusivos y empaquetamiento de servicios) y altos niveles de concentración ya que la oferta comercial formal e informal se enfoca en públicos objetivos distintos (los tres principales operadores ofrecen planes cuya menor tarifa es de 89 soles (27,17 dólares) mensuales, mientras los operadores informales estarían ofreciendo tarifas desde 30 soles (9,15 dólares) mensuales. Por tanto, los usuarios informales no accederían a los servicios formales en caso los servicios informales no existieran).

Por tanto, Osiptel plantea fomentar la intensidad competitiva a fin de disminuir los efectos negativos descritos anteriormente. Para ello, los objetivos de su intervención son reducir los costos de cambio que frenan la intensidad competitiva y reducir la heterogeneidad de la estructura tarifaria existente para facilitar la comparabilidad entre las tarifas.

La criollada de Telefónica para sacarle la vuelta a la normativa

Posterior a la publicación del proyecto normativo en el pasado diciembre, Telefónica realizó una modificación en su oferta comercial de paquetes de tríos y dúos. En el paquete de tres servicios, el financiamiento que se venía aplicando en el servicio de TV Paga por la venta de los decodificadores fue trasladado a la cuota de instalación del servicio de internet fijo a fin de mantener esta práctica.

En el paquete de dos servicios, Telefónica eliminó el precio de venta del equipamiento y se incorporó una cuota de instalación de internet fijo. El efecto práctico para el consumidor fue un incremento de la tarifa en 30 por ciento.

El proyecto normativo en mención establecía que no se podrán suscribir acuerdos de financiamiento en la instalación del servicio o la venta de decodificadores por períodos superiores a los seis meses. Considerando que la criollada de Telefónica atenta contra lo que Osiptel perseguía (reducir los costos de cambio reduciendo los costos de atadura), Osiptel consideró necesario extender la limitación del plazo de financiamiento a los otros servicios de telecomunicaciones en la norma final aprobada (incorporando un párrafo al TUO de las Condiciones de Uso).

Análisis costo beneficio de la norma aprobada

Osiptel compara los costos y beneficios de tres alternativas para corregir las distorsiones:

  • Autorregulación del mercado
  • Reordenar condiciones de comercialización, manteniendo la “no interoperabilidad” de los decodificadores
  • Fijar un estándar tecnológico para mantener la interoperabilidad de los decodificadores

La primera opción fue descartada toda vez que las condiciones comerciales se han mantenido a pesar de las continuas advertencias de Osiptel. La última opción también fue descartada por ser muy costosa para el mercado.

Respecto a la segunda opción, finalmente elegida, Osiptel hace una lista de sus posibles beneficios y costos.

 

Costos Beneficios
·  Incremento en los costos de los operadores por implementación de la normativa ·  Garantiza el acceso y disfrute efectivo del servicio de TV Paga
·  Reordenamiento de los componentes tarifarios podría llevar a variaciones en la tarifa de instalación o la tarifa mensual del servicio ·  Ordena la estructura tarifaria de los operadores permitiendo una mayor comparabilidad de tarifas
·  Operadores pueden trasladar las prácticas evaluadas a otros servicios, dejando sin efecto práctico la aplicación de la norma ·  Elimina los efectos negativos generados por las prácticas comerciales

Así, Osiptel espera que los beneficios generados por la norma aprobada superen sus costos.

La norma define tres conceptos tarifarios aplicables al servicio de TV Paga:

  • Tarifa de instalación y activación: tarifa de una sola vez que se aplica al contratar el servicio (puede ser financiado por un plazo máximo de seis meses)
  • Tarifa por conexión: tarifa periódica (para la modalidad postpago) o no periódica (para la modalidad prepago) que se aplica para mantener activo el servicio, e incluye la habilitación de un punto de acceso, como mínimo
  • Tarifa por punto de acceso adicional: tarifa que se aplica por la habilitación de cada punto de acceso adicional

En particular, Osiptel sí está tomando en cuenta un posible escenario donde las tarifas podrían incrementarse. Sin embargo, según sus declaraciones sustentadas en el análisis descrito anteriormente —que la venta de decodificadores ya incluía grandes márgenes de ganancia—, el entendimiento de Osiptel es que la intensidad competitiva (producto de la reducción de los costes de cambio y homogeneidad para la comparación de tarifas) no genera un incremento tarifario.

El punto de vista de los operadores: contraargumento de Osiptel

Para los operadores, el mercado de TV Paga es un mercado en competencia, donde el número de operadores se ha incrementado con el tiempo y el mismo Osiptel ha reconocido la no existencia de proveedores importantes. Por tanto, dicho mercado no debería regularse. Para ellos, no existe ninguna falla de mercado (no existe evidencia sobre los costos de cambio), y la dinámica del mercado hace que éste se autorregule.

Osiptel explica que la norma no establece ninguna regulación de tarifas ni de ofertas comerciales (el operador es libre para fijar las tarifas y los planes que crea conveniente). Sin embargo, su intervención va en línea con sus objetivos estratégicos de fomentar la intensidad competitiva y reducir los costos de cambio, en tanto las actuales prácticas comerciales tienen efectos negativos. La encuesta Erestel muestra evidencia empírica de los efectos negativos de dichas prácticas comerciales, prácticas que se han mantenido a pesar del incremento de los reclamos de los usuarios. Es decir, el mercado no ha logrado autorregularse.

Los operadores sostienen que entre los tres principales operadores apenas ofrecen 13 planes en total, por lo que no existe razón para pensar que los usuarios deben hacer frente a una información muy compleja. Sin embargo, Osiptel sostiene que la complejidad no se debe al número de planes sino a la cantidad de conceptos que comprende la tarifa total, lo cual les dificulta la comparación de tarifas.

Uno de los argumentos más amenazadores de los operadores es que la norma puede acarrear un incremento de las tarifas (y, por ende, de la piratería). Estos sostienen que reducir el plazo de financiamiento a seis meses hará que los usuarios no puedan financiar el servicio pues el monto de cada período será mayor. Para Osiptel, sin embargo, la tarifa final no debería incrementarse por una modificación de la estructura tarifaria. Vale resaltar que es precisamente la prolongación del financiamiento en varios períodos lo que ha permitido a los operadores que en la práctica inflen las tarifas muy por encima de sus costos, ya que el usuario no percibe ese mayor pago sino hasta cuando decide cambiarse de operador y se da cuenta que tal cambio es muy costoso. En este sentido, el usuario experimenta una ilusión de financiamiento, cuando en realidad lo que se le está haciendo es mantenerlo cautivo. Para Osiptel, lo más probable es que las tarifas no aumenten producto de la mayor intensidad competitiva una vez reducido los costes de cambio.

Y en una muestra ejemplar de cómo cada parte muestra la foto que le conviene, los operadores sostuvieron que apenas el 12 por ciento de los reclamos de calidad se asocian a los decodificadores. Sin embargo, Osiptel utiliza una foto más focalizada: con relación al universo de reclamos de TV Paga, el 40 por ciento está relacionado a los decodificadores (en el caso de Telefónica, que representa el 68 por ciento del mercado de TV Paga).

Entre otros argumentos, los operadores insisten en definir a los decodificadores como equipos terminales, en que se incrementarán sus pagos por aporte por regulación y en la necesidad de la no interoperabilidad como medida para la seguridad. Como ya hemos comentado, Osiptel ha sustentado la definición del decodificador como elemento de red, y por tanto debe ser parte del servicio ofrecido y facturado como tal (y aunque los operadores deben pagar aportes por regulación por dicho concepto, la norma no está modificando la alícuota de dichos aportes). Finalmente, Osiptel en ningún momento sostuvo que la no interoperabilidad de los decodificadores fuera una práctica anticompetitiva, sino que incrementa los costos de cambio. A pesar de ello, la norma mantiene la no interoperabilidad.

Conclusiones

Más allá de las discusiones de si la norma aprobada por Osiptel será beneficiosa o perjudicial para el mercado, la evidencia mostrada por Osiptel acerca de los efectos negativos de las prácticas comerciales llevadas a cabo por los operadores es contundente: venta de decodificadores con montos muy por encima de sus costos, atadura del número de decodificadores obligados a comprar, dificultad del cambio de operador para los usuarios con menos de dos años de servicio (que continúan pagando su financiamiento), incremento de los reclamos por concepto del decodificador, entre otros. Y como sostiene Osiptel, son efectos negativos que no han sido corregidos por la autorregulación.

Cabe resaltar que los operadores no han argumentado sino con amenazas potenciales. Pero los argumentos de Osiptel de los efectos negativos de estas prácticas no son efectos potenciales, sino una realidad que ya opera y ha sido mostrada con evidencias. Y a menos que Osiptel no haya transparentado todos los comentarios y argumentos de los operadores en su informe que sustenta su norma, en ningún momento los operadores niegan todas esas evidencias.

Por tanto, independientemente de si el futuro le da la razón o no a Osiptel (que los beneficios de su norma superen sus costos), nadie puede decir que los argumentos que soportan la presente norma no están bien sustentados. Lamentablemente no sucede lo mismo con las propuestas por parte del Congreso, las cuales parecen tener como único propósito el hacer noticia, pues casi nunca se aprueban.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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