¿Economía de mercado o economía oligopólica? El caso de las telecomunicaciones en Chile

Siempre he pensado que la economía de mercado, la libre empresa y la propiedad privada de los medios de producción, son los mecanismos más adecuados para alcanzar el desarrollo económico y otorgar un mayor bienestar a la población.

Sin embargo, aquellos países donde esos mecanismos funcionan, no prescinden del Estado sino que éste juega un rol fundamental al proveer servicios esenciales como justicia, defensa o policía, y al corregir las inevitables imperfecciones de algunos mercados clave, a través de los organismos antimonopolios.

¿Y en Chile funciona bien la economía de mercado? Pues me temo que no y coincido con el libro “Chile Concentrado: Investigación sobre el Modelo Económico”, escrito por el abogado Ramón Briones y otros expertos, que sostiene que no contamos con una economía de mercado, sino que con una economía de oligopolios, que impide que nuestro país alcance un desarrollo económico que beneficie a todos.

El caso de las telecomunicaciones es particularmente ilustrativo. Hasta mediados de los 80, ese mercado fue monopólico, ya que había varias empresas pero no competían entre sí ni respondían bien a la demanda (salvo en el extinto negocio del télex). No obstante, en esa época Chile fue uno de los primeros países del mundo en privatizar sus telecomunicaciones y tornarlas competitivas, con muy buenos resultados para los usuarios, y también para los inversionistas. En ello jugaron un rol significativo la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC). El modelo chileno, incluso, fue un ejemplo para muchos otros países.

Sin embargo, cuando en 2005 el TDLC autorizó la fusión de Bellsouth con Movistar, el mercado bajó de cuatro operadores móviles con redes propias (OMR) a tres y la competencia empezó a disminuir sistemáticamente. De hecho, los operadores móviles virtuales (OMV), que fueron impulsados por el TDLC para atenuar los efectos de esa fusión, nunca funcionaron bien por las trabas impuestas por los operadores dominantes, y hoy —15 años después— están a punto de desaparecer, mientras en las economías más avanzadas del mundo funcionan y contribuyen a que haya más competencia. Adicionalmente, en el mismo fallo, el TDLC dispuso —ya en ese entonces— que ningún operador podía detentar más de 60 MHz de espectro radioeléctrico, para evitar el acaparamiento de este recurso.

En 2009, cuando el gobierno de la época licitó tres nuevos cupos para telefonía móvil, impulsó una política pública consistente mantener el límite de 60 MHz, de modo que los tres principales actores (Entel, Movistar y Claro) no se adjudicasen la totalidad del espectro y pudiesen entrar nuevos operadores al mercado. Esa política fue confirmada la Corte Suprema cuando dispuso —basada en informes de la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) y de la FNE— que tiene que haber “homogeneidad en la cantidad de espectro con que deben contar los distintos actores que participan en este mercado”, de modo que la excesiva mayor cantidad de ese recurso que tenga un operador, no se traduzca en ventajas competitivas irremontables para sus competidores.

El límite de 60 MHz permitió entonces el ingreso de dos nuevos operadores: Nextel y VTR. Sin embargo, ellos no tuvieron el éxito inicial que se esperaba y varios expertos llegaron a pensar que la telefonía móvil chilena era sólo para tres actores. Tanto es así, que la propia Subtel se olvidó del límite de 60 MHz cuando licitó las bandas de 2600 MHz en 2011, y de 700 MHz en 2013, que de ese modo quedaron fácilmente en manos de Entel, Movistar y Claro.

Pero en 2015 ocurrió uno de esos hechos que Nassim Taleb en su libro “El cisne negro” denomina “sucesos inesperados”: inversionistas de un fondo extranjero de capital de riesgo compraron las instalaciones y concesiones de Nextel, y dieron vida a un cuarto operador (Wom), que revolucionó el mercado, aumentó la competencia y logró bajas de precios significativas.

Otro suceso inesperado fue que a mediados de 2018, la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile (Conadecus) ganó en la Corte Suprema un juicio de libre competencia contra Entel, Movistar y Claro, por ignorar el límite de 60 MHz y acaparar espectro en la licitación de la banda de 700 MHz. La Sentencia obligó a las tres a desprenderse de una cantidad de espectro equivalente a la que obtuvieron indebidamente en esa licitación, y señaló además que si Subtel estimaba conveniente revisar ese límite, debía enviar una consulta al TDLC, lo que hizo en octubre de 2018.

En dicha consulta, Subtel propuso en síntesis aumentar en las bandas actuales el límite por empresa de 60 MHz a 110 MHz.  Sin embargo, en marzo de 2019, Subtel reformuló ese planteamiento y presentó una nueva propuesta al TDLC, que —bajo el pretexto de acoger una idea de Conadecus y de otros participantes, consistente en establecer límites dinámicos— plantea que el nuevo límite por empresa sea equivalente al 32 por ciento del espectro disponible.

Pero ese 32 por ciento que propone Subtel no sólo es un guarismo arbitrario y carente de justificación técnica o económica, sino que consolidará el oligopolio que todavía detentan Entel, Movistar y Claro; arrinconará al cuarto OMR existente en el mercado, Wom, e impedirá que en el futuro pueda ingresar al país un quinto o sexto operador.

Más aún, ese guarismo del 32 por ciento permitirá una concentración del espectro mayor que la actual, lo que no sólo colisiona con la Sentencia de la Corte Suprema sobre la banda de 700 MHz, que pretendía evitar el acaparamiento, sino que también colisiona con la Sentencia anterior de la misma Corte Suprema, que señaló que tiene que haber homogeneidad en la cantidad de espectro de la que disponen los distintos OMR.

También es muy grave que la nueva propuesta de Subtel señale que “Un límite como el propuesto regulariza la asignación actual”, ya que ello significa considerar la aberrante posibilidad de soslayar el cumplimiento de la Sentencia de la Corte Suprema, que exige que los operadores dominantes se desprendan del espectro que obtuvieron indebidamente. Ello constituiría un desacato manifiesto por parte de las empresas y de la propia autoridad.

Así las cosas, el 32 por ciento que propone Subtel más bien parece un nuevo “traje a la medida” de Entel, Movistar y Claro, que induce a pensar que el organismo regulador de las telecomunicaciones estaría siendo capturado nuevamente, y reincidiendo en el actuar errático que reveló y cuestionó perentoriamente la Corte Suprema en su Sentencia sobre la banda de 700 MHz.

La propuesta que elaboramos por encargo de Conadecus, y que hoy está conociendo el TDLC, es completamente distinta. Si bien en ella consideramos límites dinámicos y porcentajes, estos últimos no son una condición previa sino que la consecuencia de una nueva política pública, destinada a aumentar de cuatro a seis la cantidad de OMRs —mas sin impedir que los actuales participen en las nuevas licitaciones de espectro-—; de ese modo los límites irían convergiendo gradualmente desde la situación actual, que es altamente concentrada y no homogénea, a una nueva situación, en la que cada operador dispondría de alrededor de un sexto (16,6%) del espectro.

Es importante señalar que sólo el mercado puede establecer cuántos operadores caben en él. Por eso, no nos asusta que en las nuevas licitaciones haya seis cupos, y que uno o dos queden libres, y temporalmente sin uso. Ello aseguraría que la puerta del mercado esté siempre abierta, y no cerrada, como ocurre hoy, sobre todo si consideramos que existe público interés de empresas asiáticas y europeas por ingresar al mercado chileno.

También hemos propuesto en forma alternativa, facilitar que entre un nuevo operador, pero de infraestructura, que no preste servicios a usuarios finales, sino que servicios mayoristas a los demás operadores (OMRs y OMVs). De ese modo también aumentaría la competencia. Por estas características, bien podría el TDLC permitir que ese nuevo operador tenga un límite más alto que el resto.

La decisión que próximamente adoptará el TDLC sobre telecomunicaciones, que de seguro será revisada o validada por la Corte Suprema, es crucial. De ella depende que ese mercado vuelva a ser competitivo; incluso, tal vez sea el primer paso para que los organismos antimonopolios recuperen su rol de antaño y Chile complete su tránsito hacia una verdadera economía de mercado.

Sin duda que en el ámbito económico Chile ha progresado enormemente en los últimos cuarenta y cinco años, y gracias a ello hoy exhibe un PIB per cápita que se aproxima al de Portugal o Grecia; sin embargo, la distribución actual del ingreso es pésima, y por eso nuestro sueldo mínimo es prácticamente un tercio que el de esos países. Para colmo, la cuenta del supermercado es hoy más cara en Chile que en Europa. Todo eso ocurre porque nuestra economía de mercado está enferma, principalmente por falta de competencia.

Oscar Cabello
Oscar Cabello es chileno, Ingeniero Civil Electricista (Universidad de Chile) y Director Ejecutivo de la empresa consultora Alfa Centauro S.A. Es experto en regulación y libre competencia en la industria de las telecomunicaciones, diseño de sistemas de telecomunicaciones y tecnologías de información y comunicaciones (TIC). Ha sido profesor invitado del Centro de Libre Competencia de la Universidad Católica de Chile, y de la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Chile.

2 Comentarios

  1. Avatar

    Puede estar en lo cierto este artículo, pero la realidad del mercado chileno es que es una industria móvil altamente competitiva, demasiado dinámica es intensa en la competencia. Tanto así que ya no es tan atractivo para los grupos económicos invertir en infraestructura, dado que las ganancias son cada vez menores y por consecuencia una desaceleración en la evolución tecnológica y no sé que será peor para el cliente final. Hoy a diferencia de los mercados de la región Chile tiene el costo por giga más conveniente, entonces por muy oligopolio que exista, la competencia entre operadores móviles en Chile es a muerte y eso ha tornado al mercado en una industria menos atractiva para el inversionista y por lo tanto un perjuicio para el cliente final. Dada la situación actual más operadores sería al costo de una mala calidad de servicios, imagino a un grupo America Móvil y Telefónica, retirarse vender la operación chilena, retirarse y focalizar operaciones en un país más calmo en dinámica de mercado.

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      Hola Ana Vivi:

      Gracias por tu comentario. Efectivamente, el mercado móvil chileno ha vuelto a ser bastante competitivo, pero sólo desde la aparición de Wom. Antes, ciertamente que había competencia, pero no muy intensa, ya que el mercado “se calmó” en 2005 con la fusión de Bellsouth y Movistar.

      Pero la entrada de Wom no ha estado exenta de dificultades. Por tener menor cobertura aún que los incumbentes, Wom contrata servicios de roaming con ellos, pero los precios mayoristas que paga son muy elevados (superiores en algunos casos a los precios al detalle), de modo que pierde plata cuando los clientes salen de su red propia. Es lo mismo que les ocurre a los OMV en Chile, y por eso es que se han desarrollado muy poco, o van en retroceso. Wom además enfrenta una severa escasez de espectro (no así los incumbentes).

      Es más, telecomunicaciones es uno de los sectores que más trabajo da al TDLC, justamente por problemas de libre competencia. No es, por lo tanto, un mercado libre de distorsiones.

      Es cierto que la rentabilidad de los incumbentes ha bajado, y ello es en parte importante por las bajas de precios que han debido hacer para enfrentar a Wom. Pero esa no es la única causa: los operadores chilenos también enfrentan otros problemas como el subsidio a los terminales, que todavía mantienen, o los excesivos costos de arriendo de sitios. Otro problema importante es que los operadores chilenos regalan una cantidad no menor de tráfico (llamadas de voz “on-net” en planes corporativos, redes sociales gratis, etc.), y ello no sólo es una práctica anticompetitiva, sino que ahora, con más competencia, se ha tornado perjudicial para ellos mismos. También tengo la impresión de que en el segmento corporativo mantienen planes que están por debajo de los costos.

      En cualquier caso, en los mercados verdaderamente competitivos (venta de automóviles, restaurantes, panaderías, etc.) no hay ninguna autoridad que establezca de antemano cuántas empresas van a funcionar, para no deteriorar la rentabilidad de los incumbentes; es el propio mercado el que determina quién se mantiene, quién entra o quién debe irse. ¡Esa es la esencia de la libre competencia!

      Por eso es que la discusión sobre los nuevos límites de espectro que está ocurriendo en Chile es muy importante, para abrir las puertas del mercado -por el lado del espectro- y no mantenerlas cerradas, como ha ocurrido hasta ahora, pero hay muchos otros temas que abordar, incluso para que las inversiones vuelvan a ser más atractivas (sin restringir la competencia).

      Respecto de la calidad de los servicios, tienes razón en que podría llegar a bajar si es que hay mucha competencia, pero eso no necesariamente es malo. En todo caso, la calidad actual de los servicios en Chile no es baja, pero tampoco es de las mejores (sobre todo en zonas rurales), y aún no hay normas que permitan que los usuarios la midan y la comparen de manera objetiva, aunque Subtel está trabajando en eso. El día que se implementen esas normas, los usuarios también podrán optar por pagar un poco más, si es que desean servicios de mejor calidad.

      Pero en Chile no sólo hay problemas pendientes de libre competencia en telecomunicaciones. También los hay -y mucho más profundos- en otros sectores como electricidad, bancos o fondos de pensiones. ¡Nuestros organismos antimonopolios tienen todavía mucho paño que cortar!

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