Hace tiempo que tengo una intuición: no hay coordinación entre las acciones del regulador argentino de las telecomunicaciones y algunas decisiones del Poder Ejecutivo. Esto podría no tener nada de extraño. Sería un caso especial de un problema más general: los conflictos entre política y regulación.
La regulación emplea medios técnicos para procurar una asignación más eficiente de los recursos. Para lograrlo, busca incentivar a los jugadores del mercado. Ella es fruto de un conocimiento experto. En algunos casos puede existir, no obstante, un conflicto entre las necesidades de la política y las necesidades de la regulación. Esa tensión se expresa en una oposición entre saber y poder; otra vez, entre regulación y política. Es que, puede pasar, no siempre lo mejor para un sector de la economía es lo mejor para la política. Las necesidades de la política pueden ir contra las de la técnica, o a la inversa: las necesidades de la técnica contra las de la política.
El origen de mi intuición, cualquiera puede haberse dado cuenta, se encuentra en el Decreto de Necesidad y Urgencia 690/20. Desde que asumió la nueva gestión, el Ente Nacional de Comunicaciones (en adelante, ENACOM) enfocó sus esfuerzos en generar un mayor despliegue de redes. En función de este objetivo, aprobó diversos reglamentos destinados a financiar la oferta de servicios a través de la extensión e implementación de infraestructuras de acceso a redes de banda ancha. Pero, al mismo tiempo, aquel decreto declaró los servicios de TIC como servicio público. Esta medida, como el tiempo nos hizo ver, tuvo importantes consecuencias negativas a nivel de despliegue y a nivel de inversiones. Cualquier análisis comparativo que realicemos no nos coloca en una buena situación.
Las últimas noticias del sector, las buenas y las malas, no son más que un nuevo episodio de estas disonancias.
Buenas noticias (i): nuevos programas, más conectividad, mayor despliegue de infraestructura
Las últimas buenas noticias para el sector también provienen del ENACOM. En su última reunión de directorio, aprobó un nuevo programa para la creación de “Viviendas Digitales”. De esta manera, propicia la implementación de proyectos de última milla que tengan por finalidad el despliegue, la extensión y la mejora de la infraestructura de conectividad para posibilitar el acceso a servicios TIC en zonas seleccionadas por el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación.
También aprobó el proyecto “Chaco Conectado”, en el marco del “Programa de Acceso a Servicios TIC a Poblaciones de Zonas Adversas y Desatendidas para el Despliegue de Redes”. Para este Proyecto se destinarán hasta 500 millones de pesos del Fondo Fiduciario de Servicio Universal.
En ambos casos, estamos ante innovaciones que favorecerán el despliegue de infraestructura para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, reducir la brecha digital y garantizar acceso en condiciones de calidad. Para que ambas iniciativas no queden solo en anuncios, y ni se transformen en promesas a olvidar, la industria necesitará contar con un insumo esencial: la fibra óptica.
Buenas noticias (ii): aumento de montos financiables para los programas financiados por el Servicio Universal y nuevos lineamientos
Quizás influenciado por la variación diaria del dólar oficial y su incidencia en los precios, el ENACOM aumentó el monto de financiamiento para los Programas de Aportes No Reembolsables para Pequeños Licenciatarios, de Acceso a Conectividad para Instituciones Públicas, para el Desarrollo de Infraestructura para Internet en Barrios Populares, para localidades de menos de Treinta Mil habitantes y para Empresas con Participación de los Estados Provinciales.
Además, aprobó nuevos lineamientos para la adecuación de los presupuestos asignados a los ítems del Plan de Inversiones de los Proyectos aprobados en el marco de las Convocatorias para esos programas. En la misma línea, creó la Unidad Especial – Adecuación de Presupuestos- para analizar en un plazo no mayor a 60 días corridos las presentaciones de adecuación de los ítems pendientes de ejecución, en razón de variación de costos originalmente presupuestados, por los beneficiarios de Aportes No Reembolsables.
Pienso que esta es una decisión pragmática y realista. Cada uno de esos programas tienen las mejores intenciones. Nadie podría discutir, sinceramente, el cumplimiento de sus objetivos. Tampoco que una de las funciones primordiales del Fondo de Servicio Universal es, justamente, atender a los sectores más desfavorecidos de la sociedad. El servicio universal está destinado a cubrir prestaciones esenciales que, en un marco de competencia, los agentes del mercado carecen de incentivos para llevar a cabo.
Del mismo modo, facilitar y especializar el análisis de las adecuaciones de los presupuestos es una medida realista, sincera y en búsqueda de eficiencia. El paso del tiempo, con la devaluación del peso diaria que implica, no puede tornar ilusorios los Proyectos aprobados por el ENACOM.
Por supuesto, para que todos estos programas puedan ser implementados, un insumo básico con el que deberán contar tanto prestadores como proveedores es, otra vez, la fibra óptica.
Buenas noticias (iii): licitación de espectro para 5G y el retorno al diálogo público con los prestadores
Al presentar el proyecto de Presupuesto para el 2023, el Ministro de Economía de la Nación dijo que “En febrero Argentina licita el 5G y esa licitación va a generar un volumen de inversiones en el sector de las telecomunicaciones”. Una gran noticia para el sector.
Se trata de un anuncio muy esperado. Más allá de la conveniencia obvia para el gobierno por la posibilidad de acceder a dólares, se trata de un tópico en el que estamos claramente rezagados si nos comparamos, por caso, con la experiencia reciente de Brasil y Chile.
Además, en un acto que demuestra una vocación por aunar la participación pública y privada, el ENACOM organizó un panel de debate sobre los beneficios y desafíos de la tecnología 5G en la región, y en particular en Argentina, en el evento Smart City Expo Santiago del Estero 2022. En esa oportunidad se aclaró que, en el primer trimestre del año que viene, podría adjudicarse la banda de 3.5 GHz para posibilitar el avance y el desarrollo del 5G.
Aun cuando faltan muchos detalles para aclarar (forma de pago, fecha precisa, limpieza de la banda, etc.), el anuncio es un gran avance en sí mismo. Lo es no solo por lo que implica, sino también por lo simbólico. En esa misma oportunidad, intervinieron referentes del sector privado. Fueron parte del panel representantes de Claro, de Personal Argentina y de Telefónica Argentina. De esta manera, el Ente demostró la forma en la que piensa avanzar: en base al diálogo público con las empresas del sector y no a sus espaldas o de manera unilateral.
Debemos celebrar ambos hechos: la licitación y la demostración de voluntad y compromiso con el diálogo y la colaboración público – privada.
Más allá de la licitación, para implementar el 5G la fibra óptica es un recurso esencial. Su importancia para alcanzar todos estos objetivos es por todos conocida. En un informe, dado a conocer hace solo unos días por Telesemana.com, se ponía el foco de atención sobre las dificultades que estaba atravesando Brasil. Allí se decía que existen barreras para acelerar el despliegue de las redes 5G. El principal “escollo a superar por parte del mercado y de los operadores”, se lee en el informe, no es otro que “la capilaridad de redes de fibra para sostener el desarrollo y el desempeño de una red 5G”.
Hasta aquí las buenas noticias. Siempre que solo miremos al regulador sectorial, y dentro de la mirada parcial que estamos haciendo ahora. A partir de la descripción de todas estas novedades, llegamos a la conclusión que estamos bien encaminados. Pero para que esas novedades puedan tener impacto real en la vida de los ciudadanos, que estén dirigidas a reducir la brecha digital y asegurar un mayor desarrollo tecnológico, las empresas deberán poder contar con un insumo esencial. Este, como quedó dicho, no es otro que el acceso a fibra óptica.
Sin embargo, no todas son buenas noticias.
Malas noticias: ¿barreras para importar fibra óptica?
La Secretaría de Comercio de la Nación, hace solo unos días, dictó la Resolución 26/2022. A través de esa decisión, actualizó el listado de productos que están bajo el régimen de Licencias No Automáticas de Importación (LNA) con destinación de importación definitiva para consumo.
Según da cuenta en sus considerandos, la instrumentación de un Sistema de Licencias de Importación, en tanto provee de información estadística en niveles generales y particulares que permite identificar comportamientos disruptivos del comercio exterior, resulta una herramienta clave para la gestión de la política comercial externa con miras al desarrollo productivo nacional y acorde al contexto actual de las relaciones comerciales internacionales.
Agrega, además, dos cosas que son muy llamativas: (i) “a partir del análisis de la actual situación económica y productiva, se estima que existen innumerables Licencias para la Importación que no representan necesidad ni urgencia para su ingreso al país”; (ii) esta “nueva regulación apunta a fortalecer las operaciones de importación que requieren los sectores productivos para sostener y/o aumentar los niveles de producción y de empleo”.
Entre los bienes sujetos a LNA, la Secretaría de Comercio incluyó de manera sorpresiva a la fibra óptica. Algunos medios nacionales se hicieron eco de esta situación, y señalaron que para el Gobierno la decisión “tiene que ver con un ordenamiento y mejorar la previsibilidad de las empresas” y que la medida intenta “ordenar todos los procesos de importaciones”. Esos medios también dieron cuenta de la sorpresa de los miembros de la industria.
La sorpresa, creo, solo es demostrativa de la sensación de incertidumbre por la que atraviesan proveedores y prestadores. Para explicar por qué esa sensación está justificada, me voy a referir a la regulación del comercio exterior.
El comercio exterior y su regulación: las dificultades de los importadores
El comercio exterior es una de las actividades económicas reguladas por el Estado. Esta intervención, usualmente, se justifica en cuatro puntos: equilibrio fiscal; fomento y protección de la industria nacional; intercambio comercial; integración del país en el mercado mundial. Su impacto puede apreciarse en la política arancelaria para la importación y exportación de bienes y productos.
Algunos estados, sin embargo, emplean prácticas que restringen la competencia. Ellos establecen barreras para-arancelarias con el objeto de dificultar las importaciones y proteger la industria nacional. Estas prácticas, no obstante, son condenadas por la Organización Mundial de Comercio. El caso de Argentina, por la dinámica generada con las derogadas Declaraciones Juradas de Importación (DJAI), es paradigmático en este sentido.
La inclusión de productos dentro del listado de insumos sujetos a LNA no es ilegal, como lo ha reconocido la Corte Suprema en el caso “El Brujo S.R.L.”. En principio, tampoco debería ser un problema en sí mismo. Los importadores deberían poder oficializar sus solicitudes, una vez que hubieran completado la totalidad de la información exigida por la autoridad. El sistema busca generar un proceso de integración de la gestión de los organismos gubernamentales que participan de las operaciones de comercio exterior. La finalidad del sistema, entonces, no es otra que (i) lograr un régimen comercial más seguro y (ii) propender a un nuevo enfoque de trabajo y asociación entre las aduanas, los organismos gubernamentales intervinientes y las empresas, orientado a facilitar el comercio internacional.
Es por eso que el sistema de LNA no es, al menos en su génesis, obstructivo de las importaciones. Pues sus objetivos son otros: conformar un sistema de información completo, sustentable y transversal. En el sentido de que sea, además, integral al reunir los puntos de vista de cada una de las dependencias y reparticiones nacionales que están vinculadas a la operatoria de los distintos importadores.
Ahora bien, todos sabemos la diferencia entre la letra de la ley y su aplicación. Aquí se esconden y subyacen varios problemas de difícil solución. Por eso, si bien es cierto que el sistema busca obtener información adecuada, completa y circunstanciada sobre las mercaderías a importar y que ninguna repartición puede afectar las operatorias con una finalidad distinta, las dificultades son muchas.
En la práctica, la inclusión de un insumo en el régimen de LNA somete a sus importadores a una espera a veces interminable. Más allá de los estrictos plazos para la intervención de las autoridades, la falta de respuesta oportuna, moneda corriente en el sector, implica una violación al régimen jurídico vigente, a ejercer toda industria lícita y al debido proceso. Estos derechos, por su parte, están tutelados constitucionalmente.
El problema al que podría someterse el sector de las telecomunicaciones, entonces, es alarmante. La falta de respuesta de los órganos públicos competentes para autorizar la importación genera incertidumbre, mayores costos, desabastecimiento y aumento de los precios relativos.
No puede desconocerse, por supuesto, que estamos ante un problema estructural. La compleja situación macroeconómica que afronta Argentina puede ser la causa y la consecuencia de esta situación.
Ante este escenario, varias empresas judicializaron sus reclamos. Los Tribunales, con sustento en el sistema que describí, declararon la ilegalidad de esta situación. La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, por ejemplo, resolvió que esta práctica era una “vía de hecho” gravemente lesiva de los derechos del particular. En definitiva, las empresas cuyo core business depende de la importación de bienes y productos desde el exterior se enfrentan a una prohibición (práctica) injustificada para importar.
La intervención del Poder Judicial, en estos casos, está justificada con claridad: puede, caso a caso, autorizar a las empresas para que importen los insumos y así desarrollen su actividad principal. Si los jueces actúan de esta manera no afectarán la situación macro, pero reconocerán individualmente los derechos que se ven afectados.
Un ejemplo de la historia reciente de Argentina puede ser demostrativo de esta salida particularista. Recordemos lo que ocurrió con el denominado “corralito financiero”. Ante una situación de corrida bancaria sin precedentes, el Gobierno impuso restricciones a los retiros en efectivo. Luego, transformó a una paridad ficticia los depósitos en dólares en el sistema bancario.
El Poder Judicial permitió una especie de “goteo” para restituir los fondos de los ahorristas “acorralados”. Esta solución respondió a los reclamos particulares, pero también evitó el colapso del sistema bancario. No todos recibieron sus depósitos de manera inmediata; pero todos, o casi todos, los recuperaron.
Los jueces, entonces, no solo pueden hacer que la Administración actúe conforme a derecho. También están en condiciones de brindar flexibilidad al sistema. Una intervención judicial razonable y particularista puede resultar más eficiente. Pues, sin afectar los problemas macro de Argentina, resuelve las dificultades de las empresas.
Sin embargo, esta salida particularista tampoco parecería viable en la actualidad. Es por todos conocido que desde el Poder Ejecutivo Nacional investigan a las empresas que inician acciones judiciales. Esto, que merece sin dudas una reflexión mayor, es una manera de desincentivar incluso autorizaciones individuales, caso a caso. De ahí que las necesidades de stock de proveedores de insumos extranjeros pueden quedar sin ningún resguardo.
A partir de todo esto, es muy difícil pensar que la inclusión de la fibra óptica en el régimen de LNA sea inocua. La sorpresa y los miedos de los miembros de la industria, entonces, está totalmente justificada.
Una salida al laberinto: ¿necesitamos el hilo de Ariadna?
En el sector de telecomunicaciones estamos en presencia de una clara oposición entre las acciones del regulador y los mandatos de la política. Todos los esfuerzos regulatorios del ENACOM, y las buenas noticias que da a conocer, reciben obstáculos prácticos desde la administración central. Con mayor o con menor incidencia directa, cada una de sus decisiones de mayor alcance tropiezan con las vallas decisorias del gobierno nacional.
¿Como podrán llevarse a cabo todos sus programas y proyectos si prestadores y proveedores no pueden importar fibra óptica? Si las LNA en la práctica se transforman en licencias demoradas, ¿cómo podrán implementarse los esfuerzos del ENACOM de manera oportuna? Si el ENACOM no solo busca aprobar proyectos y adjudicar fondos del Fondo de Servicio Universal, ¿cómo hará para dar por finalizados los proyectos de prestadores que no pueden acceder a la fibra óptica?
Es por todo esto por lo que ninguna de estas intervenciones es coherente, ni por los objetivos que persiguen ni por los incentivos que generan. Esas intervenciones son un caso claro de conflicto entre regulación y política, entre conocimiento experto y poder.
Para que las líneas de acción delineadas por el regulador sean eficaces debemos contar con un marco jurídico adecuado. En términos simples, los agentes económicos necesitan certidumbre. Lo que un agente económico no puede permitirse, sin embargo, es adicionar al riego propio de su actividad uno extra: decisiones estatales carente de fundamento técnico o regulaciones irrealizables por falta de acceso a los insumos esenciales para ello.
Según el mito griego, Ariadna le enseñó a su amado Teseo cómo salir del laberinto de Creta luego de dar muerte al Minotauro. La estrategia era tan sencilla como ingeniosa: desenrollar un hilo a medida que avanzara por el laberinto para poder salir más tarde. Los esfuerzos del regulador argentino para implementar sus decisiones penden de un hilo. Ese hilo no es otro que la fibra óptica. Lamentablemente, el ENACOM no puede darnos un (ovillo de) hilo para salir del laberinto en el que nos coloca las acciones del gobierno.
