La subasta de espectro 5G en Costa Rica avanzaba a pasos agigantados hasta que, en las últimas semanas, se vio virtualmente paralizada porque el Consejo Directivo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) aún está incompleto y porque una medida cautelar interpuso la implementación del Reglamento de Ciberseguridad para la tecnología 5G y superiores que había anunciado el Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt). Para entender mejor esta coyuntura y analizar su posible impacto legal, TeleSemana.com conversó con Edwin Estrada, abogado especializado en Regulación de Telecomunicaciones, consultor TIC, y ex viceministro de Telecomunicaciones de ese país, quien puso en duda la seguridad jurídica que impone el proceso, subrayó la necesidad de establecer políticas públicas para la creación de habilidades digitales y alertó sobre la falta de precisión de los plazos de la subasta.
¿Cómo evalúa el panorama actual de las telecomunicaciones en Costa Rica y el proceso de subasta 5G?
Empezando por la licitación, cabe recordar que es el Poder Ejecutivo el que otorga las concesiones, y la autoridad reguladora, la Sutel, la que realiza el proceso licitatorio y recomienda al Ejecutivo, a excepción que haya un tema de interés público. Partiendo de ahí, el Poder Ejecutivo ya emitió la orden a la Sutel, en mayo del año pasado, para que ésta hiciera la licitación. Sutel ya sacó el pre cartel a consulta y dio un periodo de respuesta, que ya culminó. En estos momentos, estamos a la espera que el regulador dé la publicación del cartel final. Sin embargo, hay una coyuntura diferente en la conformación del Consejo de la Sutel, que debe ser de tres personas y un suplente, pero donde solamente está doña Cintia Arias, que es la presidenta del Consejo; y la consecuencia es que no conforma quórum y, por ende, no puede tomar las decisiones finales que le corresponde al órgano regulador y de competencia, en el tema específico de la licitación.
Claro, el proceso está frenado por la falta de la conformación del Consejo.
Los equipos técnicos de la Superintendencia siguen trabajando y hasta podrían tener el cartel listo; sin embargo, no lo pueden publicar porque la decisión final tiene que ser emitida por el orden.
En materia de espectro también hay un proceso judicial en marcha, que podría impactar en la subasta
Con respecto al espectro, hay bandas bajas, medias y altas. La última recuperación se hizo por parte de este gobierno, (del recurso que estaba ocioso) en manos del operador estatal, y eso hay que reconocerlo. Sin embargo, en las bandas de 700 y de 2300, por ejemplo, que había sido recuperada por anteriores gobiernos, por la transición a la televisión digital y por un proceso judicial que se interpuso, falta que el gobierno resuelva un recurso presentado por el ICE, sobre la banda de 2600 también. Entonces, yo esperaría que el Poder Ejecutivo resuelva pronto ese recurso, que son alrededor de 75 MHz y que pueden ser incorporados también en la licitación. Ese es el estado de la licitación en este momento.
Y, además, está la medida cautelar que pesa sobre el Reglamento de Ciberseguridad…
Si, recordemos que en el borrador del cartel que se publicó, no se establece nada sobre los requisitos que tiene que cumplir en ese sentido. Posteriormente, el Poder Ejecutivo emitió el decreto, lo que ha generado mucha polémica aquí en Costa Rica, en diferentes sectores. La principal reticencia que hay relacionada con el decreto es que se incorpora, como uno de los requisitos para participar, el provenir de un país que haya mostrado interés en pertenecer al Convenio de Budapest. Y aquí hay dos elementos: primero que el Convenio Budapest es un convenio que no es de ciberseguridad, es de cibercrimen; y por otro lado que, tal como está redactada la norma, no ofrece seguridad jurídica.
¿Por qué dice que no hay seguridad jurídica?
Porque la norma indica haber demostrado formalmente interés de ser miembros (del Convenio de Budapest). Y aquí, en este país, la única manera de manifestar expresamente ese interés es ratificando el convenio. En muchos de los países del mundo, un tratado internacional entra a regir cuando es ratificado formalmente por los procedimientos establecidos. En el caso de Costa Rica, es el ratificado por la Asamblea Legislativa y publicado en La Gaceta.
Digo que hay falta de seguridad jurídica porque, en algún momento, las autoridades del Gobierno han manifestado que solamente con haber indicado que se tenía interés, alcanzaba. No son consecuentes, porque el Reglamento deja muy claro que debe ser una adhesión formal.
Si el Poder Ejecutivo lo que desea es o la voluntad, o que solamente que haya mandado una carta o manifestado verbalmente la voluntad, lo que tiene que hacer es dejarlo claro en el Reglamento para que no haya inseguridad jurídica, como está sucediendo.
Este decreto fue objetado ante la Sala Constitucional y allí se indicó que no era un tema constitucional, que era un tema de mera legalidad y, por ende, que debe ser analizado en sede judicial. Por eso, en días pasados se presentaron al Tribunal Contencioso Administrativo y se acogió una medida cautelar provisional, suspendiendo la aplicación del decreto del Reglamento.
Entonces, en estos momentos el Reglamento no está vigente, hasta que el Tribunal Contencioso Administrativo resuelva lo que solicitaron las partes. Esperamos que en cualquier momento el Tribunal resuelva.
¿Qué caminos habría?
Quedan dos caminos. El primero sería ratificar esa suspensión, de la aplicación del Reglamento y por ende no sería aplicable hasta que el Tribunal diga lo contrario. La otra opción es que el Tribunal rechace la presentación y el Reglamento siga aplicándose. Pero no lo sabemos. Entonces, evidentemente, esta situación también genera alguna inseguridad jurídica en los posibles concesionarios, porque no saben a qué atenerse. Y, además, me imagino que quien hace su caso de negocio, económico y toma una decisión sobre un cartel, ve que ahora todo cambia, por lo que implica. Esa es la situación en este momento: el Reglamento está suspendido por haber acogido una medida cautelar.
En ninguna de todas las subastas de espectro para 5G que se realizaron en la región se hizo hincapié en la necesidad de abogar al Convenio de Budapest. ¿Por qué Costa Rica sí? ¿Es por una razón técnica o política?
Uno entiende que puede haber temas políticos, pero nuestra regulación y el Tratado de Libre Comercio, precisamente con Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos, promueve la neutralidad tecnológica. Y la neutralidad significa la potestad de los operadores de escoger lo que técnicamente le sea viable, siempre y cuando cumplan con el requisito de que sea la última tecnología. Luego, las consecuencias del decreto se dan en el despliegue de las redes. Lo natural, por el paso transicional de las redes 3G y 4G a 5G se hace por temas económicos, por decisiones estratégicas y porque la inversión es muy onerosa. Además, instalar una red standalone, aunque sea la aspiración a lo que se quiera llegar, es un proceso muy oneroso, y repercute en las estrategias de los operadores. En el caso del Instituto Costarricense de Electricidad, por ejemplo, que es una institución pública y, por tanto, está obligada a hacer un uso eficiente de sus recursos económicos porque son fondos públicos, lo están obligando a dejar ese proceso natural de transición de lado y a hacer de una vez la red.
Claro, porque el ICE ya tiene equipamiento de Huawei, por ejemplo. ¿Tendría que montar una nueva red?
Sí, así es. Entonces, desde el punto de vista técnico jurídico, me parece poco conveniente un reglamento así, precisamente por el tema técnico, por la neutralidad tecnológica y por los recursos, sobre todo, de la institución pública. Repito: es obligación de hacer el no desperdiciar el dinero que es público.
Uno entiende que hay situaciones que podrían ser políticas, y hay que lograr un equilibrio. Desde mi punto de vista, como abogado especialista en telecomunicaciones, lo correcto hubiera sido dejar que siga su ruta natural el paso de las redes 3G y 4G y dejar al standalone como el aspiracional porque en algún momento se da ese cambio de forma natural. Es lo más conveniente.
Además, porque vamos a obligar a los operadores a invertir grandes sumas de dinero en un standalone cuando la demanda tampoco está al 100 por ciento. Entonces, el retorno de las inversiones de los operadores no va a ser consecuente. Mi objeción es desde el punto de vista técnico.
Pero la subasta tampoco aspira a ofrecer un espectro oneroso, a cambio de obligaciones de hacer para garantizar el despliegue de infraestructura…
Claro que sí y aquí hay otro tema. Recordemos que el ICE, que es el operador estatal, que está compitiendo supuestamente en igualdad de condiciones, no tiene un contrato firmado con el Estado, no tiene obligaciones. En contraposición a los que van a participar de la subasta.
Si bien es cierto que se está hablando de una licitación no recaudatoria, que me parece muy bien, siempre va a haber erogación económica por parte de los operadores. Por como está diseñado el pre cartel, no sabemos cuál va a ser el monto, pero sí que hay un porcentaje que se va a cobrar para acceder al respecto y que se van a poner obligaciones de hacer, en plazos determinados. Y yo esperaría, porque es lógico que el Poder Ejecutivo va a establecer cuáles van a ser los montos de uno y otro; y lo que lo que debería hacer es calcular el precio del espectro y, basándose en ello, estimar cuánto se va a cobrar en dinero en efectivo. Y es muy importante porque si el Poder Ejecutivo no hace ese cálculo, podrían pasar dos cosas: que las obligaciones que se les esté poniendo a los operadores sean mucho más de lo que hubieran pagado (si hubiera tenido fines recaudatorios), es decir, no apegadas a principios de razonabilidad o de proporcionalidad.
Por otro lado, se los está obligando a desplegar de acuerdo con el cartel de licitación el menor. Ahí, entonces, habría un detrimento para el Estado, para el interés público. Por eso, si bien es cierto que se va a cobrar menos por el espectro, al final de cuentas los operadores igualmente van a tener que hacer una inversión y no es un argumento válido decir que, como le estamos cobrando poco por espectro, con toda esa platita que le sobra, vayan y hagan el despliegue de infraestructura al que los está obligando el Poder Ejecutivo, muy acertadamente porque es una manera de incentivar el despliegue más rápido. En nuestro caso, ese dinero originalmente iría para el Fonatel, esta vez iría de una vez directamente a los operadores para invertir.
¿Considera que el gobierno diseñó una estrategia de achicamiento de brecha digital insuficiente, que “se queda corto”?
Creo que sí se queda corto, sobre todo, por la brecha de acceso, que tiene que ver con la zona en la que se vive. Dejemos de lado la infraestructura activa, y pasemos a hablar de la infraestructura pasiva. Desde 2009, que se empieza a abrir el mercado de las telecomunicaciones en Costa Rica, hubo barreras del Estado a los operadores para el cumplimiento de las obligaciones impuestas, sobre todo por parte de los gobiernos locales. Entonces, en 2022 se publicó la Ley 10.216, que incentiva la infraestructura de telecomunicaciones en el país y que identifica esas barreras para subsanarlas. Para ello, el Poder Ejecutivo tiene que emitir cuatro reglamentos ya vamos a cumplir dos años de la publicación de la Ley y sólo el primero entró en vigencia hace alrededor de mes y medio, dos meses. Sin embargo, faltan tres reglamentos y ni siquiera los hemos visto publicado para consulta pública a sus borradores.
Eso viene a atrasar el despliegue infraestructura para, por ejemplo, achicar la brecha digital porque aunque se ataque siempre se va ensanchando y poder ver donde hay inversiones, que se dan donde es atractiva la inversión para los operadores pero no en las zonas rurales, justamente, por falta de incentivo. Entonces, imaginemos que sale la licitación, que los operadores la firmen y que se ven obligados a cumplir estos reglamentos que manda la ley pero que el Ejecutivo aún no ha publicado.
Por ejemplo, el reglamento que se publicó indica que es el Poder Ejecutivo el que establece los requisitos de despliegue infraestructura, y que las municipalidades lo tienen que cumplir. Pero también hay otros, que faltan, que deberían incluir las especificaciones técnicas de telecomunicaciones para el diseño y construcción de carreteras, indispensable para llegar con comunicaciones a las zonas rurales; también está el que establece el proceso para solicitar permisos de uso, para instalar infraestructura en inmuebles públicos y edificios, que también es necesario para las redes 5G, por sus características técnicas. Luego, tenemos otro reglamento que tiene que emitir el Ministerio de Hacienda, en el que se establecen los cánones que se van a cobrar por el uso de bienes públicos.
Claro, el despliegue de infraestructura para 5G involucra contar con permisos para la instalación de antenas, por ejemplo, por la densificación que requiere
Sí, evidentemente hubo problemas que la Ley buscó subsanar. ¿Cuáles han sido esos problemas? Por ejemplo, la asimetría de requisitos que tenían los operados con gobiernos locales y un montón de otras cosas más. Otro problema es que el mismo Estado, las mismas instituciones públicas, decían no tener autorización para alquilar su infraestructura para la instalación de antenas o de radio bases, y esta ley los autoriza. Pero eso todavía no está todavía y, si se aprueba la licitación 5G hoy en Costa Rica, los operadores van a tener una gran inseguridad jurídica, precisamente porque no tienen ese reglamento y no saben cuáles son los requisitos que se necesitan para ir a solicitar un permiso para instalar una radio base. Lo mismo sucede con las carreteras. Entonces, aquí también el Micitt es rector y es importante que continúe con una política pública de acompañamiento y de alfabetización, inclusive, de los gobiernos locales para que entiendan cuál es el proceso y que haga su trabajo en el menor tiempo posible.
¿Qué acciones debería involucrar la estrategia de alfabetización?
Cuando hablamos de alfabetización digital para para 5G tenemos que verlo de manera integral y no pensar solamente en los estudiantes. Claro, que tenemos que pensar en los estudiantes, las escuelas, los colegios y las universidades, e incorporar en todas las carreras universitarias todo lo relacionado con 5G, porque sabemos que las tecnologías son transversales y que van a tener impacto en absolutamente todas las actividades. También tiene que haber una política pública para personas en condición de vulnerabilidad, con discapacidad, adultos mayores y también para personas que ya estamos en el mercado laboral para que podamos seguir siendo competitivos e ir adaptándonos.
Pero también tiene que haber una alfabetización digital diseñada para las empresas, para que las empresas grandes, pequeñas y medianas también puedan identificar cuáles son los casos de uso que se pueden aplicar a sus procesos productivos e incorporarlos.
La alfabetización digital tiene que ser constante y permanente en virtud de que de los cambios que impone la tecnología son rápidos. Y, si nosotros revisamos el Plan Nacional de Desarrollo de Telecomunicaciones, que es la política pública emitida por el Micitt, no vamos a encontrar política pública para las empresas, personas mayores o en condición de discapacidad.
Por ejemplo, en el caso de la agroindustria no veo que haya una política pública para ese caso, y preocupa porque tiene que crearse esa necesidad de redes de 5G, también para que haya demanda y para que las empresas puedan aprovecharlas, darle un uso productivo, seguro y responsable de la red de 5G, y ser más competitivos.
En otros países sí vemos que se están tomando esas acciones y son países que compiten con Costa Rica. Obviamente, el no tomar esas acciones va haciendo que el país pierda competitividad y que se pierdan oportunidades, con el impacto negativo que significa para las condiciones de vida.
¿Qué posibilidades de asequibilidad tiene la población costarricense?
Si bien es cierto que 5G es importante para las personas físicas, el mayor impacto lo va a tener la industria. Entonces, para la asequibilidad de las personas tenemos al Fonatel, y hay que fortalecerlo para poder atender a las familias en condición de vulnerabilidad, para que puedan obtener los dispositivos y el acceso. Eso a partir de la política pública.
Pero cuando hablamos de las empresas, va a ser muy difícil que se les ayude a partir de la política pública, porque los fondos de acceso universal son limitados y porque hay que establecer prioridades, nos guste o no, y para mí la prioridad deberían ser las personas físicas y, cuando mucho, las personas emprendedoras muy pequeñas. El dinero es escaso y esa debería ser la prioridad.
En el caso de las empresas privadas, ellas tienen que buscar cómo financiar y cómo hacer las inversiones para eso, y aquí es donde lamento que no está contemplado el test green. Está en el Plan Nacional de Desarrollo de Comunicaciones; sin embargo, hasta el momento no se ha echado a andar y me parece lamentable porque se necesita un espacio para crear e investigar, para ir probando las aplicaciones y los casos de uso de 5G para que se puedan utilizar. Aquí la empresa privada ha hecho un esfuerzo porque hay una universidad con un operador privado, que están estableciendo una alianza: Liberty con la Universidad Latina.
Otro elemento que se introduce en este escenario es el de las comunicaciones satelitales…
Sí, que es un elemento importante también para reducir la brecha y para atender a zonas muy rurales, porque es una buena opción y también debería valorarse entre las políticas públicas relacionadas con la universalidad. Aquí, hay al menos dos empresas que están brindando ese servicio.
Para terminar, ¿Cómo ve los plazos de la subasta 5G?
En estos momentos sería muy aventurado pronosticar plazos, sobre todo por el factor externo de la conformación del Consejo de la Sutel. En estos momentos, tenemos una gran incertidumbre que es el nombramiento y la conformación del Consejo, que no permite establecer y planificar un tiempo, precisamente, porque no hay un plazo establecido tampoco. Considero que el gobierno de la República tiene que hacer un esfuerzo para conformar la Junta Directiva de la autoridad reguladora de los Servicios Públicos, que está sin quórum, para que a su vez nombre a los miembros del Consejo de la Sutel. Porque, además, ese proceso ya culminó y simplemente falta tomar la decisión de quiénes son los recomendados para que vayan a la Asamblea Legislativa, sea ratificados o no.
