Criterios de Osiptel para establecer las condiciones económicas en los mandatos de acceso a los MVNO: el caso de Dolphin y Bitel

Desde la publicación de la ley que incorporó la figura de los operadores móviles virtuales (MVNO) en Perú en 2013, pasaron tres años para el inicio de operaciones del primer MVNO, Virgin Mobile, en julio del 2016. No pasó ni un año y Virgin salió del mercado, siendo reemplazada por Incacel.

Actualmente, aparte de Incacel, están registradas tres MVNO adicionales: Dolphin, Famagusta y Cuy Móvil. Sin embargo, únicamente Incacel está operativa y, a junio del 2018, cuenta con menos de 50.000 suscriptores, representando apenas el 0,1 por ciento del mercado móvil en número de suscriptores.

En este contexto, el pasado 13 de setiembre, el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) publicó la resolución que aprobó el mandato de acceso entre Dolphin y Bitel (el proyecto de mandato fue aprobado el 14 de junio). Recordemos que el 23 de agosto del 2017, hace poco más de un año, Osiptel aprobó el mandato de acceso entre Dolphin y Entel, el cual fue posteriormente modificado luego de que Entel presentara un recurso de reconsideración.

Sin embargo, paralelo a las negociaciones con Entel, Dolphin había iniciado negociaciones con Bitel el 17 de mayo del 2017. A Dolphin no le debe haber hecho gracia las condiciones impuestas en el mandato de acceso con Entel, puesto que descartó la idea de contar con el acceso a dicha red, y consecuentemente, el 2 de febrero del presente año, Dolphin solicitó a Osiptel un mandato de acceso a la red de Bitel.

Mientras Dolphin atravesaba sus peripecias (se registró como MVNO en febrero de 2016 y hasta ahora no inicia operaciones), Cuy Móvil —quien en enero del 2018 se registró como MVNO ante el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y negoció un contrato de acceso con Claro, suscrito el pasado 9 de abril—, estima iniciar operaciones en el cuarto trimestre del 2018.  Adicionalmente, en enero del 2018, Incacel renegoció con Telefónica la séptima adenda, luego de las múltiples adendas al contrato original que Virgin negoció con Telefónica en el pasado.

El caso Dolphin y Bitel: dos características diferentes

¿Por qué Incacel y Cuy Móvil negociaron sus contratos de acceso con Telefónica y Claro, respectivamente, mientras que Dolphin tuvo que solicitar (a Osiptel) mandatos de acceso en dos oportunidades, con Entel en un primer momento, y con Bitel después?

Una razón muy importante es que, a diferencia de Incacel y Cuy Móvil que son MVNOs revendedores, Dolphin piensa operar como un full MVNO. Esta sutil diferencia implica que Dolphin estaría incorporando mayores inversiones en su propia red, y, por tanto, no estaría dispuesta a aceptar las exorbitantes condiciones económicas que los operadores móviles con red (OMR) les estarían imponiendo, toda vez que muchos de los conceptos que los OMR estarían imputando en sus precios ya estarían incorporados en la red de Dolphin.

¿Por qué Osiptel establecería criterios diferentes en los mandatos de acceso entre Entel y Bitel? Si bien Entel y Bitel son dos OMR diferentes, y cada mandato debe analizarse caso por caso, esto no implicaría que Osiptel adopte metodologías diferentes en ambos casos. Pero así fue. La razón de ello es que, a diferencia del 2017, en junio del 2018 Osiptel contaba con dos fuentes de comparación como referencias: el contrato de Cuy Móvil con Claro, y la séptima adenda del contrato entre Incacel y Telefónica.

Esto implicó que Osiptel ya no emplearía el criterio de descontar un porcentaje de los precios minoristas (correspondiente a los costos evitables) del OMR para establecer los precios mayoristas, tal como lo hizo con Entel, sino que utilizaría como referencia los contratos negociados por los otros operadores, no sin antes hacer un análisis previo de los costos de los actores involucrados (Dolphin y Bitel).

Así, el caso Dolphin y Bitel conlleva dos características diferentes a los otros casos: Dolphin es un full MVNO y Osiptel contaba con los otros dos contratos negociados para utilizarlos en sus análisis a fin de establecer las condiciones económicas en el mandato de acceso.

Las condiciones económicas: tres conceptos

Osiptel diferencia tres conceptos con respecto a las obligaciones económicas derivadas de una relación de acceso:

  • Pagos derivados de la implementación, configuración y operación del medio de conexión entre el MVNO y el OMR: costos relacionados con la operatividad del medio de conexión con el OMR
  • Pagos derivados de la habilitación para el acceso a sistemas con funcionalidades que utilizan los MVNO: administración de recursos, sistemas de atención al cliente, sistemas de portabilidad, altas de planes y productos, servicios de valor agregado básicos, entre otros
  • Cargos de acceso: pago por los servicios (voz, SMS y datos) que conforman la red de acceso al OMR

Dolphin debe asumir los costos de implementación para llegar al local de Bitel

Este costo fue el menos controversial por lo que nos limitaremos a mencionar que mientras Dolphin propuso establecer como referencia los precios establecidos por Telefónica, Osiptel consideró que la propuesta de Bitel respondía mejor a la solicitud específica de Dolphin, por lo que aceptó lo propuesto por Bitel:

Prestación Mayorista Precio (US$ por mes, sin IGV)
Alquiler mensual de espacio de Data Center Bitel para ODF de Dolphin  1.000 dólares por mes
Alquiler de 1 punto de apoyo en torre para antena de 0.60 cm enlace de MW de 15 Mbps  1.000 dólares por mes
Alquiler de 3 RU + Energía 300W, en Shelter de azotea de edificio Bitel para enlace de MW de 15 Mbps  500 dólares por mes

Dolphin, como full MVNO, debe proveerse de todas las funcionalidades

El costo de habilitación fue el más controversial, si tenemos en cuenta que la propuesta inicial de costos de adecuación de Bitel consistió en un monto de más de seis millones de dólares y al final Osiptel decidió que Dolphin no tenía que pagar por habilitación dado que, como full MVNO, debe proveerse de todas las funcionalidades.

Según Bitel, las adecuaciones de red necesarias para atender el mandato de acceso de Dolphin considera el 10 por ciento de las proyecciones de cinco años de crecimiento en líneas y tráfico proporcionados por Dolphin. Sin embargo, según Osiptel, Bitel no detalló los parámetros técnicos de dimensionamiento ni fórmulas aplicadas o criterios asumidos en su metodología para asumir que la incorporación del 10 por ciento de la demanda total proyectada a cinco años de Dolphin obliga a la expansión de su capacidad en todos los segmentos de su red.

Más aún, Osiptel calculó no con el 10 por ciento sino con el crecimiento total proyectado por Dolphin, que corresponde a 5.200 usuarios al quinto año, lo cual apenas si representa el 0,1 por ciento del total de suscriptores de Bitel en 2017. Por lo tanto, Osiptel consideró que no resulta razonable que un incremento en líneas por debajo del 0,1 por ciento de los niveles de crecimiento de Bitel amerite la planificación de la expansión de sus capacidades de recursos de la red de acceso y transporte.

Ciertamente, Dolphin sostuvo que, con el monto de seis millones de dólares, Bitel pretende que cualquier MVNO que desee el acceso a su red tenga las espaldas financieras como para soportar una inversión de este nivel y esperar varios años el retorno de la misma.

Además, sostuvo Dolphin, resulta contradictorio que Bitel promueva como una de sus ventajas competitivas el despliegue de red efectuado en los últimos años a nivel nacional, para que señale que la capacidad de dicha red resulta tan reducida al punto de no poder soportar 580 clientes adicionales en 12 meses. Dolphin se preguntó: ¿Bitel sólo tiene proyectado un crecimiento menor a 5.200 clientes a lo largo de los próximos cinco años? ¿todo el esfuerzo publicitario de dicha empresa y que observamos a diario tiene como objetivo captar menos de 580 clientes en los siguientes 12 meses?

Comparando los otros contratos negociados, tenemos que Incacel (antes Virgin) retribuyó inicialmente a Telefónica un monto de 1,2 millones de soles (aproximadamente 350.000 dólares), mientras que Cuy Móvil pagó por habilitación en el 2018 un monto de 165.000 dólares.

Siendo así, en el proyecto de mandato, Osiptel propuso como pago por habilitación el más reciente caso comparativo, es decir, 165.000 dólares. Sin embargo, Osiptel cambió de parecer en el mandato final, luego de reconsiderar que el caso de Cuy Móvil y Claro era distinto al de Dolphin y Bitel.

En efecto, según Osiptel, la oferta de acceso que provee Claro se sustenta en la operación de un habilitador de MVNO, cuya función es brindar las facilidades técnicas, a través del uso de sistemas y funcionalidades, para la conexión con el OMR. En cambio, el acceso entre Dolphin (full MVNO) y Bitel corresponde a un acceso directo en donde Dolphin cuenta con elementos y funcionalidades derivadas de su propia red core. Por tanto, Osiptel consideró que no corresponde la retribución de 165.000 dólares.

Por ende, es obligación de Dolphin el proveerse de todas las funcionalidades que le permitan un adecuado servicio.

Cargos de acceso por mandato igual al promedio de cargos de acceso negociados

Según Osiptel, los altos cargos de acceso propuestos inicialmente por Bitel (en la fase de negociación), y sus posteriores reducciones considerables (una vez Dolphin solicitó el mandato) provocaron que lo planteado por Bitel no genere convicción.

En efecto, en su segunda propuesta (ante Osiptel), Bitel planteó reducciones de hasta el 69 por ciento en algunos escenarios de llamada. No obstante dichas reducciones, la segunda propuesta seguía siendo más cara respecto a los montos actuales que los otros OMV pagan a los OMR.

Por tanto, Osiptel descartó la propuesta de Bitel y planteó en el proyecto de mandato que el cargo de acceso sea equivalente al promedio de los cargos negociados en el mercado (Telefónica y Claro), los cuales fueron acordados en el 2018.

Bitel no se quedó satisfecho con la propuesta de Osiptel, por lo que planteó otra propuesta en los comentarios al proyecto. Sin embargo, esta vez la propuesta de Bitel se basó en un informe de la consultora Macroconsult.

Podríamos inferir que la apreciación de Osiptel hacia Bitel (pérdida de credibilidad) ocasionó que esta última optara por contratar a Macroconsult a fin de darle un carácter más objetivo y “científico” a sus propuestas. Pero ni eso convenció al regulador, puesto que Osiptel descartó la metodología empleada para justificar la propuesta de Bitel.

Bitel (Macroconsult) propuso utilizar la regla de precios de componentes eficientes (ECPR, por sus siglas en inglés), la cual es de mayor simplicidad (que la aplicación de los precios Ramsey, que, aunque es teóricamente la solución óptima, en la práctica es difícil de implementar), y establece que el cargo de acceso debe ser igual a los costos de los recursos incrementales promedio de acceso más el costo de oportunidad de acceso.

Sin embargo, Osiptel sostuvo que los cargos ECPR no solo no son precios óptimos, sino que tampoco son una buena aproximación a precios óptimos (para que lo sean, los costos de oportunidad considerados deben ser sofisticados, lo cual es tan difícil de aplicar como el enfoque de precios Ramsey). Además, la aplicación del simple ECPR requiere del cumplimiento de ciertos supuestos que Bitel no consideró ni demostró. En este sentido, Osiptel no encontró justificaciones teóricas suficientes para la implementación de precios ECPR en la determinación de los cargos de acceso propuestos por Bitel.

Por otra parte, Bitel (Macroconsult) sostuvo que promediar los cargos de Telefónica y Claro no toma en cuenta que Bitel posee costos medios mayores que dichos operadores, es decir, Bitel no genera economías de escala que le permita ofrecer los mismos niveles de cargos de acceso que Telefónica o Claro.

Pero a Bitel le salió el tiro por la culata, ya que Osiptel analizó las cifras confidenciales presentadas por Bitel a Macroconsult, y llegó a la conclusión que era todo lo contrario: Bitel presentaba mejor aprovechamiento de las economías de escala en el tramo relevante de provisión de datos (servicio más relevante dado el 64 por ciento del uso de la red). En efecto, Bitel obtenía costos medios más bajos que los cargos de acceso acordados por Telefónica y Claro: se obtenía una tarifa de datos de 0,00335 soles, valor 50 por ciento más bajo que el propuesto por Osiptel.

Nada sorprendente, en la propuesta de cargos de acceso para datos, Bitel no propuso el precio derivado de su modelo, sino que optó por proponer los mismos valores propuestos por Osiptel. Es decir, el modelo de Bitel (Macroconsult) solo servía para justificar su propuesta de cargos de voz mas no para datos.

Además, según Osiptel, Bitel no presentó los niveles más altos de inversión en la industria, lo que justificaría inclusive una tarifa más baja.

Siguiendo con los contraargumentos de Osiptel, el regulador sostuvo que en el modelo ECPR planteado, como parte del CAPEX, Bitel consideró la licencia por espectro íntegramente en cada uno de los cinco años, cuando el valor de las licencias por espectro tiene una vida útil de 20 años.

Adicionalmente, Bitel incluyó en el modelo un OPEX evitable, no relacionado con la prestación del servicio, tales como: costos por alquiler de espacios de showroom, costos de outsourcing por servicio de call center, costos de uniformes e implementos de seguridad para el staff de misiones, tasas de entrenamiento técnico, pasajes aéreos y registros de visa, costos de servicios de reparación de autos y motocicletas, gastos de suministros de agua para beber, gastos de atención y manutención de invitados, y así por el estilo. Obviamente esos costos eventuales están asociados a la naturaleza comercial propia de la empresa.

Por último, Bitel consideró un costo de oportunidad del 23,3 por ciento, pero en ningún momento justificó que dicho valor representara el beneficio minorista potencialmente perdido por brindar acceso al MVNO.

Por tanto, Osiptel mantuvo su propuesta inicial de establecer los cargos de acceso al nivel promedio de los cargos negociados por los otros OMR.

¿Utilizar como referencia los contratos negociados es un criterio adecuado?

Vimos que Bitel sostuvo que sus costos son mayores que Telefónica y Claro, y por tanto deberían cobrar mayores cargos de acceso. A su vez, Dolphin sostuvo que su red core era más completa que las de Incacel y Cuy Movil, y, por tanto, debería pagar menos por habilitación.

Si bien Dolphin y Bitel concordaron en que tomar como referencia los contratos negociados puede ser beneficioso como meros referentes, ambos sostuvieron que no debería replicarse literalmente (o en promedio) los contratos de otros.

Bitel se quejó ante Osiptel de que únicamente se limitara a hacer “copy paste” de los precios establecidos en los contratos negociados por los otros OMR, sin considerar que cada caso es distinto.

Osiptel no concordó con esa queja, y sostuvo que, en general, ha utilizado esos casos referenciales solo después de que los análisis de los costos particulares al caso Dolphin-Bitel no arrojaran resultados concluyentes, y que, dada esa situación, era una mejor opción aprovechar los casos que el mercado proporcionada libremente.

En efecto, si bien Osiptel utilizó el promedio de los cargos de acceso del mercado, no utilizó la misma lógica para los pagos por habilitación, toda vez que Osiptel sostuvo que, a diferencia de los otros casos, Dolphin es un full MVNO y, por tanto, no debería pagar por adecuación.

Bitel no quedó conforme con la decisión de Osiptel, y según dicho operador, Osiptel sería el responsable de las consecuencias de la disminución en la calidad de servicio que Bitel pueda tener en su red. Osiptel, a su vez, sostuvo que no tomará en cuenta esos comentarios de Bitel, ya que cada operador es responsable por la calidad de los servicios que presta.

La regulación es un proceso de ensayo y error, donde no existen respuestas definitivas. El caso es que hace un año, cuando Osiptel aprobó el mandato de acceso de Dolphin y Entel, nos peguntábamos acerca de si en el futuro se concretaría la operación de Dolphin: ahora lo sabemos, un año después no se concretó. Por tanto, la regulación de Osiptel no fue efectiva entonces. ¿Lo será ahora? ¿Qué pasará de aquí a un año? ¿Veremos a Dolphin finalmente operando? ¿O lo veremos solicitando a Osiptel un mandato con Telefónica o Claro?

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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