La regulación de las telecomunicaciones en Perú 2017

De la misma manera que repasamos el acontecer regulatorio en el 2016, esta vez haremos lo mismo con lo acontecido en la regulación de las telecomunicaciones en el Perú durante el 2017, tomando en cuenta que en junio del 2017 repasamos cuál era la agenda regulatoria pendiente en el Perú.

El año comenzó con la propuesta de Osiptel de establecer unos lineamientos de calidad regulatoria (11 de enero), a fin de acreditar que sus normas son justificables, razonables, legales, beneficiosas y eficientes. Sin embargo, hasta donde alcanza mi conocimiento, después de que Osiptel ampliara el plazo para presentar comentarios, dicho proyecto no ha sido aprobado hasta el día de hoy. Pese a todo, en la práctica, Osiptel sí ha estado siguiendo la metodología indicada en sus lineamientos propuestos.

Siguiendo con el tema del análisis del impacto regulatorio, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) publicó el “manual para la aplicación del análisis de calidad regulatoria” (2 de agosto), que alcanza a las normas emitidas por entidades públicas del Poder Ejecutivo que sean de alcance general y establezcan procedimientos administrativos (con excepción de leyes o normas con rango de ley). El objetivo de toda la normativa vinculada a dicho manual es alcanzar la simplificación administrativa. De esta manera, en el ámbito de las telecomunicaciones, lo anterior implicaría la revisión de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPA) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y de Osiptel.

Así, el MTC modificó su TUPA para simplificar 89 procedimientos administrativos y eliminar 14 procedimientos administrativos (28 de noviembre). Posteriormente, el MTC modificó nuevamente su TUPA (27 de diciembre), con la finalidad de simplificar 36 procedimientos administrativos y eliminar 4 procedimientos administrativos.

Conviene precisar que ya el Decreto Legislativo N° 1246 (octubre del 2016) tenía como objeto simplificar, optimizar y eliminar procedimientos administrativos. Es en este marco que el MTC modificó el Texto Único Ordenado (TUO) del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones a fin de flexibilizar los requisitos para el otorgamiento de concesiones para el servicio de telecomunicaciones (28 de febrero).

Fue también a inicios del año (12 de febrero) que la PCM aprobó la “Estrategia Nacional de Datos Abiertos Gubernamentales del Perú 2017-2021” y el “Modelo de Datos Abiertos Gubernamentales del Perú”. En este contexto, el MTC creó la Comisión Sectorial “MTC Digital”, encargada de liderar e impulsar la transformación digital de los servicios y trámites que brinda el sector transporte y comunicaciones (4 de octubre).

Otro tema que generó mucha expectativa a inicios del año fue la sucesión de la presidencia de Osiptel. Gonzalo Ruiz dejaba la presidencia del período 2012-2016, y se voceaban muchos nombres para sucederlo en el siguiente período 2017-2021. Después de que el proceso de selección fue declarado desierto por misteriosas razones, en una segunda convocatoria fue elegido el abogado Rafael Muente.

En este nuevo período, el economista Sergio Cifuentes, Gerente de Políticas Regulatorias y Competencia, ocupó el cargo interino de Gerente General (2 de junio) y posteriormente fue designado Gerente General de Osiptel (5 de diciembre). Por lo que sé, no se ha publicado quién sería el reemplazo para ocupar el puesto de Gerente de Políticas Regulatorias y Competencia.

Cabe resaltar que la PCM modificó el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y Organigrama de Osiptel (14 de abril), agregando funciones a muchas áreas e incorporando cambios en la organización de la Gerencia de Administración y Finanzas y de la Gerencia de Fiscalización y Supervisión. Las nuevas funciones y organización de la Gerencia de Administración y Finanzas fueron motivo para a su vez modificar el Reglamento de Aporte por Regulación a Osiptel, con el objeto de establecer el órgano competente para la emisión de los actos administrativos tributarios.

Del lado del MTC también existieron movidas: Bruno Giuffra reemplazó a Martín Vizcarra (26 de mayo) como Ministro de Transportes y Comunicaciones. Por su parte, el exviceministro Carlos Valdez renunció al cargo el 28 de diciembre, y aunque en un inicio se nombró como su reemplazo desde el 7 de enero del 2018 a  Mariela Paredes, el 7 de enero del presente se dejó sin efecto dicha designación.

El 17 de noviembre, el MTC presentó al Congreso el proyecto de ley a fin de crear el Viceministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicación (Viceministerio TIC). Se dijo entonces que la aprobación del proyecto tomaría entre uno y dos meses de discusión. No se sabía en ese entonces, sin embargo, todo el proceso de vacancia presidencial que sacudiría al país durante el mes de diciembre, y con ello, una agenda congresal donde el proyecto en mención dista de ser prioritario.

Otro proyecto presentado por el MTC fue la Política Nacional de Banda Ancha y TIC (28 de noviembre), donde estableció planes para cada uno de los cuatro componentes del ecosistema digital (infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios), con metas al 2021. Queda pendiente la aprobación de dicho proyecto.

Por último, debido a un tema que estaba pendiente concerniente a la metodología del pago del canon por el uso del espectro radioeléctrico, el MTC publicó un proyecto para modificar el TUO del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones (6 de diciembre), con la finalidad de  considerar en el cálculo del canon criterios que valoricen entre otros, la utilización del ancho de banda asignado para los Teleservicios Públicos, en lugar del cálculo actual que considera la cantidad de terminales móviles activados.

Infraestructura

El 2016 cerró con el proyecto de Osiptel sobre las normas complementarias para los operadores de infraestructura móvil rural (OIMR). Osiptel amplió los plazos para comentarios en enero, y no fue sino hasta el 28 de abril que Osiptel finalmente aprobó dichas normas complementarias para regular a los OIMR, estableciendo una regulación genérica en lugar de una regulación específica de tarifas. Desde entonces, no ha existido información pública respecto a los resultados que estarían mostrando los OIMR en el mercado, tal como el caso de la empresa Mayu.

Por otra parte, la Ley N° 29904 del 2012, “Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO)”, establece que las empresas de energía eléctrica e hidrocarburos proveerán el acceso y uso de su infraestructura a los concesionarios de servicios de telecomunicaciones, a cambio de una contraprestación acorde a una metodología impuesta por el MTC. Debido a que los precios de dichas contraprestaciones estaban por encima de los precios de mercado, el MTC presentó una propuesta para modificar los parámetros de su modelo a fin de ajustar la contraprestación a los precios de mercado. Tomó mucho tiempo esta discusión, ya que el proyecto inicial fue presentado el 18 de febrero, posteriormente modificado el 20 de julio, para finalmente ser aprobado el 5 de agosto.

De otro lado, el 13 de marzo, Osiptel fijó las retribuciones para la provisión de las facilidades complementarias de la RDNFO: arrendamiento de postes, ducterías y canalizaciones, y coubicación de equipos.

En esta línea, Azteca (concesionaria de la RDNFO) presentó su propuesta técnica para la provisión de sus facilidades complementarias de acceso al NAP Regional a ser incluida en la Oferta Básica de Acceso (19 de junio), la que fue tomada en cuenta por Osiptel para que el regulador planteara su propia propuesta (21 de julio), que finalmente fue aprobada el 29 de setiembre. Siguiendo el mismo hilo, el 10 de noviembre Osiptel publicó el proyecto para fijar la retribución por el acceso a la facilidad complementaria de acceso al NAP Regional. Queda pendiente su aprobación.

Respecto a las redes regionales, Proinversión publicó los planes de promoción para los proyectos de Amazonas, Ica y Lima (6 de abril), y de Junín, Puno, Moquegua y Tacna (22 de junio). Las convocatorias de las licitaciones de los mencionados proyectos comenzaron a mediados de setiembre, y el 18 de diciembre se publicaron los adjudicatarios a los respectivos proyectos: Amazonas e Ica fueron adjudicados al consorcio GMC Conecta; Lima fue adjudicada a América Móvil; y Junín, Puno, Moquegua y Tacna fue adjudicada al consorcio Telecomunicaciones Rurales del Perú.

En otro derrotero, el MTC publicó un proyecto para modificar el “Plan Maestro para la Implementación de la Televisión Digital Terrestre (TDT)” el 25 de mayo, a fin de ampliar los plazos previstos para el inicio de las transmisiones digitales, debido a los desastres naturales producidos por el fenómeno del Niño y la falta de expresiones de interés por los radiodifusores.

En su momento sostuve que el fenómeno del Niño no necesariamente impactaría en las transmisoras, pues sus estaciones suelen estar en lo más alto de las localidades, en tanto que la falta de interés de los radiodifusores posiblemente se debería a otras causas tales como el desincentivo de producir contenidos locales por la incapacidad de medir su rating. Pese a ello, el MTC aprobó el mencionado proyecto el 30 de setiembre. A su vez, el 30 de diciembre el MTC modificó nuevamente el Plan Maestro de la TDT para expandir los plazos para presentar expresiones de interés para el cambio a la tecnología digital.

Por otra parte, el 17 de julio Osiptel publicó el proyecto de mandato para la liberación de interferencias asociadas a los servicios de telecomunicaciones, para la ejecución de obras de infraestructura.

La ejecución de obras de infraestructura por parte del Estado necesita la liberación de interferencias de otras infraestructuras, tal como las de telecomunicaciones.  Debido al creciente flujo de inversiones y el mayor despliegue y compartición de infraestructura de telecomunicaciones, la posibilidad que dicha infraestructura desplegada constituya una posible interferencia a una obra de infraestructura pública se ha incrementado con el pasar de los años.

El objetivo del proyecto es generar un procedimiento de emisión de mandato de cronograma y presupuesto para la liberación de dichas interferencias. El proyecto fue aprobado el 16 de diciembre.

En otro giro, el 11 de agosto la PCM aprobó la formulación de un de un plan de transición al protocolo IPV6 en las entidades de la administración pública. Las entidades tienen un año para la elaboración y aprobación de sus respectivos planes, y cuatro años adicionales para su implementación progresiva. Además, las adquisiciones de Hardware y Software que se adquieran en adelante deben soportarse en el protocolo IPV6.

Respecto al espectro, el 16 de agosto el MTC publicó el proyecto que modifica el Cuadro de Atribución de Frecuencias de la banda 71-400 GHZ, y el 17 de agosto el MTC publicó el proyecto a fin de aprobar la canalización de las bandas de frecuencias 71-76 GHz y 81-86 GHz.

Sobre la infraestructura satelital, el 17 de octubre Telefónica emitió un comunicado acerca de que triplicaría su capacidad de la banda Ka (provista por el satélite Amazonas 5 de Hispasat) para conectar a más zonas rurales del Perú. Una semana después de dicho comunicado, el 26 de octubre, el MTC publicó el decreto en donde modificó la norma que regula la provisión de capacidad satelital a los operadores de telecomunicaciones en el Perú. Como comenté en su momento, presumo que alguna incomodidad con la falta de precisión de la mencionada norma debió haber ocurrido, ya sea por parte de Telefónica o de Hispasat, para que el MTC se animara a promulgar tal decreto.

Cabe resaltar también que en enero se publicó un proyecto de ley para un Plan Nacional Satelital. Aunque en este repaso normativo he omitido los proyectos de ley ya que la mayor parte de los proyectos de ley nunca se concretan.

Finalmente, respecto a la RDNFO, en su momento tratamos sobre los desafíos que enfrentaba su implementación y comercialización. En este contexto, en noviembre Osiptel emitió un informe, a solicitud del MTC, donde propuso alternativas de flexibilidad tarifaria para la RDNFO, entre otras medidas.

Competencia

Luego que en noviembre del 2016 Osiptel inició el procedimiento para establecer los nuevos cargos de interconexión móvil que regirían desde el 2018, Telefónica planteó la nulidad de dicho procedimiento, argumentando que la revisión debía darse recién en el 2019. El 19 de enero, Osiptel declaró improcedente la impugnación de Telefónica.

El 10 de noviembre Osiptel publicó el proyecto que establece los nuevos cargos de interconexión móvil a aplicarse a partir del 2018, acorde a lo siguiente:

  • Cargo único (no gradual) de USD 0,00659 por minuto
  • Cargo urbano de USD 0,00659 por minuto y cargo rural de USD 0,00209 por minuto
  • Cargo modificado periódicamente mediante un mecanismo de actualización anual del valor del cargo tope

Cabe resaltar que, según Osiptel, Telefónica y América Móvil sobredimensionaron sus costos al proponer mantener las tarifas de interconexión vigentes. Por el contrario, Entel omitió costos relevantes al presentar una propuesta de un menor cargo que el planteado por el regulador.

Por otra parte, el 5 de febrero Osiptel presentó el proyecto para modificar el Reglamento de Solución de Controversias entre Empresas, el cual fue aprobado el 24 de marzo.

A su vez, el 25 de febrero Osiptel fijó los nuevos cargos de interconexión tope por acceso a la Plataforma de Pago, luego de que en noviembre del 2016 publicara el proyecto respectivo. Igualmente, el 13 de marzo Osiptel fijó los nuevos cargos de interconexión por facturación y recaudación, luego que en noviembre del 2016 publicar el proyecto respectivo.De la misma manera, el 11 de mayo Osiptel fijó los nuevos cargos de interconexión móvil diferenciados para el 2017, luego que el 12 de abril publicara el proyecto respectivo.

Otro tema muy discutido fue el de la situación de los operadores móviles virtuales (MVNO), particularmente por dos eventos: la obligación de Entel de compartir su infraestructura con el MVNO Dolphin, y la salida del mercado del MVNO Virgin Mobile.

Osiptel emitió un mandato de acceso entre Entel y Dolphin (23 de agosto). Este fue un caso controversial, toda vez que Dolphin fue reconocido como MVNO por el MTC a pesar de contar con espectro radioeléctrico. Entel planteó un recurso de reconsideración a dicho mandato, el cual fue declarado parcialmente fundado por Osiptel (27 de octubre).

Virgin Mobile salió del mercado peruano en setiembre, después de apenas un año de operaciones. Las razones de dicha salida se explicarían por causas comerciales y regulatorias. Respecto a este último aspecto, en su oportunidad analizamos los problemas de la regulación de los MVNO en el Perú, relacionados tanto a los cargos de interconexión móvil, los cargos mayoristas de acceso, así como la impredictibilidad de las reglas del juego.

Por otro lado, el 22 de setiembre el MTC promulgó un proyecto a fin de modificar la guía de normas de interconexión con las actualizaciones de los acuerdos de la Alianza del Pacífico y la Comunidad Andina. Está pendiente la aprobación de dicho proyecto.

Otro proyecto pendiente de aprobación es el presentado por Osiptel el 3 de octubre, que propone modificar los principios metodológicos fundamentales para la determinación de los cargos de interconexión diferenciados.

Otro tema que fue analizado por Osiptel durante la mayor parte del 2017 fue la determinación de los proveedores importantes en el mercado de arrendamiento de circuitos locales y de larga distancia.

En efecto, en diciembre del 2016 Osiptel amplió por seis meses el tiempo para concluir su investigación sobre el mercado de arrendamiento de circuitos. En abril el plazo fue ampliado nuevamente. Finalmente, el 27 de octubre Osiptel finalizó su análisis, y presentó el proyecto donde sostiene que no existen proveedores importantes en el mercado de arrendamiento de circuitos. Queda pendiente la aprobación de dicho proyecto.

Finalmente, el 23 de diciembre Osiptel publicó el proyecto para modificar el Reglamento de la Portabilidad Numérica.

Usuarios

Mediante decreto legislativo publicado el 6 de enero, y su posterior reglamento del 30 de marzo, el Ministerio del Interior (Miniter) decidió crear un Registro Nacional de Equipos Terminales Móviles para la Seguridad (Renteseg), donde aparte de incluir “la lista negra” tradicional, adicionalmente incorpora el uso de “la lista blanca”.

En esta línea, mediante resolución del 13 de julio, Osiptel emitió las “normas complementarias para la implementación del Renteseg”, a fin de complementar las disposiciones contenidas en el citado reglamento, con respecto a: la entrega y recojo de la información vinculada a los dispositivos de parte de los operadores móviles e importadores, el mecanismo de consulta vía plataforma web de la información de los dispositivos móviles y el régimen de infracciones y sanciones por los incumplimientos de los operadores.

Transversal a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, la PCM aprobó la “Política Nacional de Protección y Defensa del Consumidor” el 27 de enero, y el “Plan Nacional de Protección de los Consumidores 2017-2020” el 15 de marzo.

Por otra parte, el 5 de febrero Osiptel presentó el proyecto para modificar el “Reglamento de Reclamos de Usuarios”, el cual, después de incorporar algunas propuestas de los operadores, fue aprobado el 31 de marzo.

A su vez, el 9 de febrero el MTC aprobó las medidas para informar oportunamente a los consumidores sobre la falta de capacidad de los equipos receptores de radiodifusión de recibir señales de radiodifusión bajo el estándar ISDB-T.

Por otro lado, el 4 de mayo Osiptel interpretó – a solicitud de América Móvil – los artículos del Reglamento General de Tarifas (RGT) concernientes a la aplicación de tarifas promocionales. Osiptel interpretó que existe un caso excepcional para que una tarifa promocional no requiera de un plazo de vigencia.

El 11 de mayo Osiptel aprobó la conformación de los Consejos de Usuarios para el período 2017-2019.

El 26 de mayo el MTC aprobó el reglamento que sanciona la realización de comunicaciones malintencionadas a las centrales de emergencias, urgencias o información.

Asimismo, el 13 de julio Osiptel constituyó tres Salas Unipersonales del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (TRASU) adicionales en Lima, asignándoles competencias para la tramitación de expedientes de: (i) queja, (ii) apelación cuyo plazo de solución sea de quince días hábiles, y (iii) apelación en los que el monto reclamado no supere los S/ 100.

El 13 de agosto Osiptel presentó el proyecto del “Reglamento Interno del TRASU” a fin de actualizarse con  los cambios estructurales en la normativa de los últimos años, tales como la creación de la Secretaría Técnica para los Órganos Colegiados (2010), la promulgación del Reglamento de Reclamos de Usuarios (2015) y las últimas modificaciones al organigrama de Osiptel (2017), entre otros. Dicho proyecto fue aprobado el 15 de setiembre.

Un punto pendiente en la agenda durante muchos años ha sido la definición de la velocidad mínima de banda ancha en el Perú. Así, el 3 de octubre el MTC publicó el proyecto que define dicha velocidad mínima.

El mencionado proyecto define tres tipos de banda ancha: básica, intermedia y avanzada. La velocidad mínima efectiva sería de 4 Mbps para descarga y 1 Mbps para carga en el caso de la banca ancha básica, 10 Mbps para descarga y 2,5 Mbps para carga en el caso de la banca ancha intermedia, y de 20 Mbps para descarga y 10 Mbps para carga en el caso de la banca ancha avanzada. Dicha propuesta está pendiente de aprobación.

Otro tema que se discutió durante el 2017 fue la pertinencia del cobro por concepto de alquiler y venta de decodificadores en el servicio de TV Paga. Así, el 23 de diciembre Osiptel propuso prohibir vender o alquilar dichos decodificadores.

Finalmente, ya cerrando el año, el 30 de diciembre Osiptel publicó un proyecto para modificar las Condiciones de Uso, a fin de limitar algunas prácticas comerciales de los operadores que menoscaban el derecho de los usuarios, y flexibilizar algunas transacciones entre los usuarios y los operadores.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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