Análisis de las multas impuestas por Osiptel en 2017

Una vez pasada revista a la regulación de las telecomunicaciones en Perú 2017, lo siguiente es analizar las sanciones impuestas por el regulador a los operadores de telecomunicaciones en el mismo año.

Conviene recordar que la cantidad de las multas aumentó explosivamente desde el 2012 comparado con los años previos: pasó de un promedio de nueve multas al año en el período 2007-2011 a la cifra de 87 multas por año en el período 2012-2015 (y 99 multas en el año 2016).

Para el análisis nos basamos en el Registro de Sanciones de Osiptel actualizado al 31 de diciembre del 2017.

Al respecto, sólo consideramos las multas de la Gerencia General (que representan más del 95 por ciento de las multas totales), lo cual significa que estamos dejando de lado las multas impuestas por el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (Trasu) y del Cuerpo Colegiado (CCO) con el consecuente Tribunal de Solución de Controversias (TSC).

Multas por tipo de infracción

En cuanto a las infracciones, con fines expositivos las clasificamos en ocho tipos:

  • Requerimientos de información
  • Condiciones de uso
  • Continuidad de servicio
  • Calidad de atención
  • Portabilidad
  • Reclamos
  • Reglamento de tarifas
  • Calidad de servicio

Del total de las 97 multas, tres tipos de infracciones abarcan el 85 por ciento de las multas:

  • 53 multas sobre requerimientos de información (incluyen requerimientos periódicos y otros tipos de requerimientos puntuales)
  • 20 multas acerca de las condiciones de uso (no devolución por interrupciones, contratar sin verificar identidad, no registrar abonados de prepago, no entregar contratos de suscripción, entre otros)
  • nueve multas sobre la continuidad del servicio (interrupciones)

Esto podría explicarse debido a que este tipo de infracciones son las que más saltan a la vista del regulador, lo que significa que la probabilidad de detección de dicha infracción es casi 100 por ciento.

Luego siguen las multas por calidad de atención (cuatro), portabilidad (cuatro), reclamos (tres), reglamento de tarifas (tres), y calidad de servicio (una).

Las multas sobre calidad de atención fueron las siguientes:

  • no cumplir con entregar constancias de arribo y, en otros casos, no consignar la fecha y hora de arribo en las constancias entregadas (una multa a Entel y una a Claro)
  • no cumplir con implementar los sistemas necesarios que permitan el adecuado control de las atenciones (una multa a Bitel)
  • no cumplir con la calidad de atención de los usuarios respecto del indicador TEAP (Tiempo de Espera para Atención Presencial) en el año 2014 (una multa a Telefónica)

Las multas relativas a portabilidad se debieron a:

  • no haber cumplido con determinar la red de destino de las llamadas originadas en su red (una multa a Telefónica)
  • no cumplir con efectuar la suspensión del servicio dentro de dos días hábiles de recibida la petición del concesionario cedente (una multa a Entel)
  • no haber entregado a los abonados una copia de solicitud de portabilidad presentada y no haber cumplido con poner en disposición del abonado el chip o SIM card el mismo (dos multas a Bitel)

Respecto a los reclamos, éstas se debieron a que los operadores no proporcionaron a los usuarios que realizaron un reclamo un número o código correlativo de identificación (una multa a Telefónica y dos multas a Bitel).

Sobre el reglamento de tarifas, Osiptel impuso tres multas a Telefónica por no cumplir con registrar debidamente sus tarifas en el Sistema de Información y Registro de Tarifas (SIRT).

Por último, detectar aspectos vinculados a la calidad de servicio es más difícil por parte de una supervisión de Osiptel, de ahí que esta pueda ser una de las razones por la que dicho tipo de infracción sólo cuenta con una multa (impuesta a Telefónica debido a que incumplió con observar los criterios descritos en la norma para calcular los indicadores de calidad Corte de Atención Telefónica y Rapidez en atención de voz humana durante el año 2015).

Multas por operador

Del total de las 97 multas, correspondieron a los operadores móviles (Telefónica, Entel, Claro y Bitel) una cantidad de 67 multas, lo que representó el 69 por ciento del total de las multas.

Los otros operadores fueron Comunicaciones Porcorn (seis multas), Netline (tres), IDT Perú (dos), Vía Sateital (una), Convergia (una), CATV (una), Dolphin (una) y DirecTV (una).

Concerniente al monto de las multas, observamos que el total ascendió a cerca de seis millones de dólares (equivalente a 19,3 millones de soles, 13 por ciento más que el año 2016). Los operadores móviles representaron el 84 por ciento del total (cinco millones de dólares).

Las multas de Cable Visión se debieron a no entregar oportunamente los requerimientos de información periódica trimestral durante los años 2014 y 2015.

Si bien en 2017 Telefónica continuó siendo el operador con mayor cantidad de multas (36 multas) y mayor monto acumulado de multas (2,7 millones de dólares), Telefónica representó un menor porcentaje de participación comparado con el 2016: 37 por ciento de la cantidad de multas en 2017 (64 por ciento en 2016) y 46 por ciento del monto acumulado de multas en 2017 (85 por ciento en 2016)

De esta manera, si consideramos el monto promedio de multa por operador, tenemos que a Claro se le multó con 99.000 dólares cada una, en tanto que a Telefónica con 77.000 dólares por multa, seguido de Entel —70.000 dólares—, Bitel —56.000 dólares— y Cable Visión —28.000 dólares—.

Esto implica que, a diferencia de los años anteriores, se está volviendo más probable que otros operadores sean multados cuando se les supervisa.

Multas por gravedad de infracción

Con respecto a la gravedad de la sanción, observamos que, del total de multas, 32 multas fueron leves (sumaron 1,2 millones de dólares), 58 multas fueron graves (3,2 millones de dólares) y seis multas se consideraron muy graves (que representaron 1,4 millones de dólares).

Así, el promedio por multa, según la gravedad de la infracción, fue de 39.000 dólares por multa leve, 55.000 dólares por multa grave y 240.000 dólares por multa muy grave. Es decir, pasar de una multa leve a una grave representó un incremento de 140 por ciento pero pasar de una multa grave a una muy grave significó un incremento de 440 por ciento.

Cabe indicar que más allá del mayor monto de las multas que ameritan las sanciones muy graves, su impacto es mayor en la reducción del plazo del contrato de concesión (ver más adelante), de ahí que las multas muy graves tiendan a ser reducidas.

De la supervisión y las sanciones: agenda pendiente

En un artículo anterior estructuramos las normas legales en cinco grandes temas: marco institucional, infraestructura, competencia, usuarios y fiscalización.

En el repaso de la normativa del 2017 no incluimos las normas referidas a la fiscalización: supervisiones y sanciones. Esto debido a que las sanciones se imputan a operadores específicos.

Sin embargo, es preciso anotar que en 2017 también se promulgaron normas generales al respecto. En efecto, en febrero del 2017 Osiptel publicó un proyecto para modificar el Reglamento de Fiscalización, Infracciones y Sanciones, el cual fue aprobado en abril. A su vez, en octubre Osiptel volvió a publicar otro proyecto para modificar dicho reglamento, el cual aún está pendiente de aprobación.

Por otra parte, está pendiente de aprobación un proyecto de ley que data del año 2013, y cuyo propósito sería incrementar la escala de multas de Osiptel y posibilitar la tercerización de la supervisión.

Aunque como ya expresé en su momento, Osiptel ya tuvo la oportunidad de multar a Telefónica por prácticas anticompetitivas con montos mayores a los permitidos en la escala de multas de Osiptel (la escala que se aplica para las prácticas anticompetitivas son mayores a las aplicadas por Osiptel). Sin embargo, a pesar de que Osiptel, con total justificación, pudo haber multado con un monto mayor a Telefónica por cometer prácticas anticompetitivas, no lo hizo. Por tanto, no queda muy claro el por qué Osiptel solicita una potestad al Congreso si vemos que, aunque pueda hacer uso de ella, no la va a utilizar.

Quizás lo anterior esté relacionado a otro criterio (aparte del monto de las multas) que tiene el regulador para castigar a los operadores por incumplimiento de sus obligaciones.

Reducción del plazo de renovación del contrato de concesión

Los operadores deben hacer frente a una reducción de plazo de renovación del contrato de concesión como penalidad por acumulación de sanciones, de manera que las sanciones tipificadas como muy graves, graves y leves, reducen el plazo en mayor o menor tiempo, acorde a la gravedad de la sanción.

Osiptel realiza la estimación del tiempo de reducción del periodo de renovación en función al detalle de los incumplimientos registrados para cada uno de los años comprendidos en el periodo de evaluación (medidas correctivas, sanciones leves, sanciones graves y sanciones muy graves).

Por ejemplo, en el caso de Telefónica, tenemos que para 1994-1998, Osiptel consideró que los incumplimientos no exhibían la condición de reiterados, y no había indicios para afirmar que Telefónica no podía cumplir sus obligaciones futuras. Por tanto, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) renovó la concesión por cinco años (hasta junio del 2019).

Para 1999-2003, Osiptel consideró un cumplimiento de 83,5 por ciento de las obligaciones de Telefónica. Por tanto, el MTC renovó la concesión por cuatro años y dos meses en lugar de cinco años (hasta agosto del 2023).

Para 2004-2008, Osiptel consideró una penalidad de 10,37 meses. Por tanto, el MTC renovó la concesión por cuatro años y tres meses (hasta noviembre del 2027).

Lo anterior puede resumirse en el siguiente gráfico:

De esta manera, observamos que en Perú se castiga el incumplimiento de los operadores no sólo a través de las multas sino también con la reducción de plazos en sus renovaciones de sus contratos de concesión. La eficacia de la utilización de estos diversos instrumentos, y los trade off que implican, es un tema que debería analizarse.

Javier Morales Fhon
Consultor en proyectos vinculados a estudios de mercado, planeamiento de negocios, políticas públicas y asesoría regulatoria en telecomunicaciones y TIC, con 10 años de experiencia en el sector. MSc Economics and Competition Law por Toulouse School of Economics (TSE, Francia); Ingeniero Economista por Universidad Nacional de Ingeniería (UNI, Perú); Abogado por Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV, Perú). Escribe continuamente sobre el ecosistema digital peruano en www.ecosistemadigital.pe

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